La propuesta de la Comisión Europea sobre energía a 2030. 28 de febrero de 2014

Intervención inicial: elementos básicos de la propuesta y retos políticos

Se inicia la reunión del grupo con una intervención de carácter descriptivo sobre los principales elementos del marco propuesto por la Comisión Europea (CE) y una breve valoración en clave de política europea. Algunos de los principales elementos se presentan a continuación:

  •       Emisiones CO2: objetivo de reducción del 40% de emisiones a 2030 respecto a 1990, para llegar al objetivo del 80-95% en 2050.
  •       Energías renovables: objetivo del 27% de renovables en 2030 para el conjunto de la UE, sin reparto por países.
  •       Eficiencia energética: no hay objetivo concreto, se mantiene un compromiso de reducción de intensidad energética. Políticas ligadas a facilidades a financiación. El papel de la eficiencia energética en el marco de 2030 será estudiado más en profundidad en la revisión de la Directiva relativa a la eficiencia energética que debe concluir a finales de este año.
  •       Sistema de comercio de emisiones: propuestas concretas, la más importante el mecanismo automático de estabilidad en el precio de los derechos de CO2.
  •       Fugas de carbono: se revisa la lista de sectores expuestos y del sistema de asignación gratuita. Mayor centralización para no introducir distorsiones.
  •       Fracturación hidráulica (“fracking”): la CE ha aprobado una recomendación con cuestiones a tener en cuenta a la hora de abordar exploración y explotación con estas técnicas. Este tema ha generado bastante polémica, especialmente en todo lo que se refiere a la propuesta de la CE en materia de decisiones concertadas para el empleo de técnicas que impliquen la fracturación hidráulica.
  •       Aparecen también apuntadas otras cuestiones claves como son el diseño e integración de los mercados y los potenciales de mejora en interconexión.

Junto a estos aspectos concretos se producen algunas innovaciones interesantes en la cuestión de gobernanza. Se pretende recuperar una mejor participación entre decisiones de Estados y de la UE.

Desde el punto de vista político y de las negociaciones internacionales, es difícil pensar en un entorno tan hostil como el de ahora y a pesar de ello la CE ha lanzado este paquete, que mantiene en cierto modo la identidad de la UE. La agenda política es complicada, con anhelos de recuperación, creciente tendencia a la divergencia social, y a punto de iniciar un nuevo ciclo político en la UE.

Además, se muestra una creciente preocupación por la consolidación de un G2 con Estados Unidos y China, que desplace a Europa en el ámbito de las negociaciones de cambio climático de cara a la Conferencia de las Partes (COP, en sus siglas en inglés) de 2015 en París. A lo largo de los próximos meses se irán debatiendo cuestiones técnicas asociadas al planteamiento de la Comisión para ir con una propuesta a dicha COP. La UE está en la situación en la que nunca pensaría que se iba a encontrar; la comunidad internacional tiene un calendario para decidir sus propios objetivos, y la UE se podría encontrar con que China y Estados Unidos tengan su objetivo definido en breve y la UE no tenga el suyo porque no ha sido capaz de alcanzar un acuerdo internamente.

Segunda intervención inicial: una visión industrial de la propuesta 2030

En esta segunda intervención se completa la descripción general del paquete con una visión de corte más industrial, cuyos principales puntos se resumen a continuación:

  •       El comercio de derechos de emisión debe seguir siendo una pieza clave. No obstante, hay cuestiones preocupantes a abordar. Por un lado, el dejar abierta la posibilidad de reforma del ETS genera incertidumbre. Por otro, se echa en falta una revisión de los mecanismos para proteger a los sectores con riesgo de carbon leakage.
  •       El hecho de que la energía en Europa sea más cara que en sus principales competidores es muy negativo para su economía.
  •       Europa debería implicarse más en la exploración del potencial de recursos fósiles no convencionales.
  •       Es necesario desarrollar una verdadera política industrial.

En concreto, sobre el paquete 2030 consideran que:

  •       Supone una oportunidad para establecer unas normas flexibles y reducir riesgo regulatorio en el ámbito de la consideración de ayudas de estado.
  •       Debería servir para clarificar el mercado de CO2, y minimizar al máximo el coste de cumplir con los objetivos CO2.
  •       No es correcto establecer un mecanismo de ajuste de cantidades en circulación de derechos de CO2 para controlar el precio del CO2. Hay que dejar que el mercado funcione libremente.
  •       Comparte el interés común respecto a los objetivos 2030; pero éstos no dan solución efectiva a la perdida competitividad que la propia Comisión reconoce.
  •       No aporta ninguna certidumbre ni visibilidad para emprender inversiones industriales en Europa.

Objetivos

Tras las intervenciones de los distintos integrantes del grupo no se llega a un acuerdo claro sobre el grado de ambición del objetivo de reducción de emisiones. Por un lado, se encuentran aquellos que consideran que no supone una propuesta ambiciosa. Se indica que no supone un elevado esfuerzo frente a lo que se alcanzaría en un escenario tendencial BAU (Business As Usual), aportando los siguientes datos extraídos de los informes de impacto de la Comisión Europea:

  •       Objetivo CO2: en un escenario BAU en el año 2012 se ha reducido un 18%, en 2020 la reducción sería del 24% y en 2030 del 32%. La mayor parte del esfuerzo para conseguir el objetivo a 2050 (- 80-95%) se deja para el periodo 2030-2050.
  •       Objetivo de energías renovables: en el BAU en 2012 se alcanzó un 13%, en 2020 un 21% y en 2030 se alcanzaría un 27%. Por tanto el objetivo no supone un incremento sobre el BAU. El objetivo a 2050 consiste en alcanzar una participación de renovables del 55%.

Pero, por otro lado, otros asistentes destacan la necesidad de ser cautos a la hora de establecer objetivos ya que el esfuerzo puede ser excesivo si es unilateral de la UE frente a USA y China (sobre todo si no se introducen mecanismo de compensación en frontera). Si es unilateral hay riesgos para la competitividad de la industria.

Algunos asistentes critican la falta de objetivo concreto en eficiencia energética.

Otros comentarios individuales sobre el marco de objetivos se resumen a continuación:

–       El objetivo del 40% es corto en sí mismo, ya que lleva a una trayectoria que supondría reducir las emisiones de CO2 un 80% en 2050, que es el mínimo de la horquilla 80-95% para 2050.

–       Estos papeles de 2030 dan objetivos absolutamente ineficientes para las energías renovables e introducen mucha incertidumbre en el ámbito de la eficiencia energética. Con esos números no se llega a alcanzar una participación del 55% de energías renovables a 2050. Es importante que se reduzca el denominador.

–       El paquete tiene elementos positivos porque ha puesto en común al colegio de comisarios para aprobar unos objetivos. Es importante en momentos como el actual donde hay tanto debate e incertidumbre. Al haber un marco de objetivo sobre la mesa se ofrece una visión a largo plazo.

Instrumentos para alcanzar objetivos

La principal crítica a la propuesta, sobre la que existe un amplio acuerdo entre los miembros del grupo, es que la propuesta de la Comisión Europea para 2030 plantea objetivos finales pero no propone instrumentos para alcanzarlos. En efecto, algunos asistentes destacan, que faltan instrumentos claros para orientar las inversiones para avanzar en la hoja de ruta a 2050. Hoy por hoy, el precio del CO2 no es una señal lo suficientemente fuerte para orientar estas inversiones. Hay que arbitrar mecanismos para conseguir objetivos que permitan alcanzarlo en el ámbito de la promoción de energías renovables, de la eficiencia energética…

Varios asistentes destacan que se sigue sin solucionar la fuga de emisiones (al dejarlo muy abierto), y es uno de los temas pendientes más importantes. Además, también se destaca la importancia de reducir la incertidumbre asociada al precio del CO2.

Las opiniones sobre el mecanismo de ajuste de cantidades disponibles de CO2 presentado por la CE son dispares. Por un lado, muchos asistentes consideran que el mecanismo de ajuste de cantidades de derechos de CO2 en circulación puede ser de gran utilidad para ofrecer una señal más estable del precio de CO2. Según ellos, este mecanismo no supone una intervención sino un mecanismo de estabilidad del estilo del ofrecido por los Bancos Centrales con el precio del dinero. Por el contrario, algunos asistentes opinan que este mecanismo supone una intervención sobre el funcionamiento del mercado, lo que resta credibilidad a la determinación de utilizar el mercado como instrumento.

A continuación se resumen algunos comentarios en torno a este tema:

–       Hay dudas sobre la compatibilidad de la propuesta con el mercado interior, sobre todo en el mercado de electricidad. Disponer de un mercado interior eficiente no es posible sin una armonización no sólo de la política energética y del clima a nivel europeo, sino también de los instrumentos (marcos de apoyo a renovables, pagos de capacidad…).

–       Varios asistentes critican que la propuesta no haya hecho especial hincapié en la necesidad de desarrollar interconexiones, que son básicas en un escenario de penetración masiva de renovables.

–       No se define quién paga el coste de las medidas (ingresos de CO2, fiscalidad energética…), ni cómo se garantiza la competitividad de la industria.

–       No se establecen instrumentos para avanzar en eficiencia energética ni para reducir emisiones en los sectores difusos.

–       Claramente la propuesta se queda corta en la parte de instrumentos.

Competitividad de la Industria

Sobre este tema, el grupo tiene un cierto grado de consenso en dos ámbitos: 1) la competitividad de la economía debe ser tenida en cuenta a la hora de fijar objetivos de política de largo plazo; y 2) hay pocas propuestas concretas para avanzar en la competitividad del sector industrial.

Sobre el resto de cuestiones hay bastantes diferencias de opinión, lo que también refleja el intenso debate europeo, en el que la industria pesada está pidiendo asignaciones gratuitas por riesgo de fuga de carbono y no financiar los apoyos a las políticas medioambientales, entre las que suele destacarse la promoción de las energías renovables.

Varios asistentes señalan la necesidad de hacer un debate serio sobre la industria por la que debe de apostar la UE (que no tiene apenas recursos energéticos propios de origen fósil y se encuentra en un escenario de incremento de precios de los combustibles): industria de mayor valor añadido y menor intensidad energética vs industria básica con elevada intensidad energética y menor valor añadido.

Profundizando en este tema, un asistente comenta que habría que preguntarse cómo se consigue un 20% del PIB industrial (¿existe un modelo alternativo para que la industria alcance un 20% “sin hacernos trampas en el solitario”?). Además, le surgen dudas sobre si el desarrollo industrial tiene que alcanzarse a costa de sacrificar el desarrollo renovable….

Hay varias intervenciones sobre las ayudas de estado, la discusión europea que está teniendo lugar, y el papel para fomentar la industria. Se demanda: 1) una armonización en las ayudas a las industrias por países para no introducir distorsiones en la competitividad (clave la revisión de ayudas de estado por riesgo de fragmentación); y 2) una mayor transparencia.

Varios integrantes destacan que el tema de la fuga se deja muy abierto, lo que genera gran incertidumbre para los industriales y para el precio del CO2; critican que no se plantee la alternativa de ajustes de tasas en frontera para evitar la fuga de carbono.

 

Energías renovables

Existe un acuerdo general sobre el hecho de que la CE ha establecido objetivos de energías renovables pero no ha definido los instrumentos para conseguirlos; lo que genera incertidumbre entre los agentes.

El tema de las energías renovables es uno de los que más polémica ha suscitado. En el grupo, las intervenciones plasman en cierta medida dos grandes bloques de opinión: por un lado, consolidación de una política renovable común como un marco europeo y, por otro, mantenimiento de marco actual con objetivo por países y marcos nacionales. Los defensores del marco europeo defienden que aporta eficiencia y sobre todo reduce el riesgo regulatorio frente a sistemas nacionales.

Concretando en este tema, hay varias intervenciones sobre la necesidad de interconexiones, y sobre la vinculación de la normativa renovable y la consolidación del mercado interior de la energía. En concreto, se señala por algunos asistentes que:

–       Los costes de integración de las energías renovable son altos en España. Y que la UE se debería implicar en esa situación y en favorecer las interconexiones. Eso mejoraría la situación y además tendría ventajas en términos de funcionamiento del mercado europeo.

–       El desarrollo de interconexiones no es suficiente para funcionamiento del mercado único. Tiene que haber las mismas reglas para las energías renovables (marcos de apoyos, reglas de mercado…).

Fiscalidad energética

En general, se opina que la propuesta no entra en el tema de la fiscalidad energética, a pesar de la importancia de esta cuestión para la consecución de los objetivos.

Algunos asistentes destacan que en la actualidad los consumidores eléctricos están penalizados, lo que genera distorsiones en los precios relativos de los combustibles favoreciendo el consumo de hidrocarburos y penalizando la electrificación, que es vital para el cumplimiento de los objetivos de largo plazo (por menores emisiones CO2 y para reducir la dependencia energética y los riesgos asociados).

Análisis jurídico

Varios asistentes realizan unas pequeñas reflexiones de carácter jurídico sobre este paquete. Se destaca que no es un paquete legislativo sino un conjunto de objetivos que desvela la situación de la CE al final de su mandato.

Habrá que ver cuál acaba siendo la naturaleza jurídica de la propuesta. Probablemente se aprobará una modificación de una Directiva y unas cuantas Decisiones.

Posición del gobierno español

Algunos asistentes destacan los que son, a su juicio, los principales elementos de la posición del gobierno español en torno a esta propuesta:

–       Se apoya un objetivo del 40% de reducción de emisiones de CO2 siempre que otras áreas lo hagan. No se cree en una reducción unilateral de la UE.

–       Se apoya el criterio de emisiones per cápita frente a PIB per cápita la hora de asignar esfuerzo de reducción de emisiones ente estados miembros.

–       Para el reparto del esfuerzo renovable se debe tener en cuenta el pasado y que España es una isla energética sin interconexiones.

–       Oposición al mecanismo automático de ajuste de CO2 presentado en el paquete 2030.

–       Los objetivos de CO2 deben complementarse con los de participación en el PIB del sector industrial.

Otras cuestiones

A continuación se incluyen unas reflexiones individuales sobre la propuesta de la CE:

–       En el ámbito de la gobernanza se comenta que la propuesta pretende mejorar la coordinación entre decisiones de estados y de la UE, pero no se concreta nada.

–       Hay cuestiones relevantes que no se tratan: reparto entre inversiones y costes muy desigual (mayor esfuerzo países de reciente incorporación y menor renta), vínculo entre sistemas de comercio de derechos de emisión y mercados de carbono internacionales…

–       Sería necesario reflexionar sobre la falta de autocrítica de la UE para reconocer sus errores. Debería reconocer que todo su planteamiento de liderazgo de lucha contra el cambio climático no le ha servido para liderazgo tecnológico. El tema de la pérdida de competitividad también habría que verlo.

–       La economía europea se tiene que basar en los sectores económicos de alto valor añadido, no en industrias de poco valor añadido. Por tanto hablar de que las industrias básicas europeas tengan que ser el futuro de la economía es como volver al pasado.

–       Hay que tener en cuenta que los análisis de impacto que hace la CE son estáticos. Y las decisiones de inversión de los agentes son más dinámicas y más a 3 o 4 años vista. Si la señal más cercana es un precio del CO2 bajo va a ser difícil que se realicen inversiones a largo plazo.

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