Carta abierta por la Transición Energética en España

Madrid, 31 de Marzo de 2017

Esta Carta Abierta ha sido consensuada por el grupo de expertos independientes que participan en el grupo de Diálogos en Energía y Sostenibilidad (DES) coordinado por la Universidad Pontificia Comillas y el Aula de Solidaridad. Será entregada, junto con los nombres de los firmantes, al Presidente del Gobierno español y a los miembros del Congreso y del Senado.

Creemos que el proceso de elaboración de la futura Ley de Cambio Climático y de Transición Energética es una oportunidad económica, social y medioambiental para España. Es un momento de retomar la iniciativa y liderazgo para España y las empresas españolas en sectores de crecimiento y empleo como las energías y tecnologías limpias y la eficiencia energética, y para proteger y poner en valor los activos medioambientales de nuestro país que todos nuestros ciudadanos disfrutan y comparten.

España se enfrenta a grandes retos en materia energética: la descarbonización de la economía, la reducción de contaminantes atmosféricos convencionales, la creación de señales adecuadas de precios, la cultura de ahorro y eficiencia que facilita la asequibilidad del gasto energético por las familias o la competitividad de la industria, y la mejora en la seguridad energética.

En este momento conviene recordar un verso de los Proverbios: “El que no tiene visión, perece”. Es imprescindible que en un momento de grandes cambios e incertidumbres en el sector energético utilicemos la oportunidad de una transición energética, en el contexto de una ley de cambio climático, para crear una visión a largo plazo, que ayude a evolucionar en la dirección adecuada a nuestro sistema energético, sin abandonarlo a la coyuntura política o a las señales de mercado de corto plazo. Este ejercicio debe ser compartido y participado por todos los agentes sociales, y dirigido por el Gobierno, en busca del consenso más amplio posible, de forma que ofrezca estabilidad a los inversores, tranquilidad a los consumidores, y oportunidades a las generaciones futuras.

No estamos solos. No tenemos que reinventar todos los componentes de nuestra transición energética. Podemos seleccionar e utilizar los mejores ejemplos de países de nuestro entorno, adecuándolos para nuestro país con el apoyo de un pacto político favorable, y trabajando sobre la propuesta europea de facilitar “Energía limpia para todos los europeos”.

Por todo ello, consideramos que es el momento de poner en marcha una transición energética justa, que beneficie a todos, basada en sólidos principios técnicos, económicos y regulatorios. No debemos retrasar más el momento de acordar entre todos qué visión tenemos para nuestro futuro energético y, a partir de ahí, qué modelo tecnológico y regulatorio necesitamos para llevarla a cabo.

Creemos que una transición energética justa y sólida para todos los españoles debe incluir el plantearnos, y responder a las siguientes cuestiones:

  1. ¿Cuál debe ser el papel de la demanda? Aunque la planificación energética típicamente se ha ocupado de la oferta, es fundamental incorporar a la demanda y el rol del consumidor, y las posibilidades de ahorro y gestión que una transición energética puede ofrecerle. En particular:
    • ¿Cómo descarbonizamos la movilidad de personas y mercancías, y nuestros edificios antes de 2050?
    • ¿Cómo incentivamos el ahorro de energía en el transporte y en los edificios?
    • ¿Cómo construimos edificios con un consumo energético neto casi nulo?
    • ¿Cómo reducir las emisiones en la industria, a la vez que preservamos su competitividad?
  2. ¿Cómo descarbonizamos la generación de energía?
    • ¿Cómo promoveremos la utilización de energías sin emisiones de carbono?
    • ¿Cómo aprovechar la descarbonización para mejorar la calidad del aire en nuestras ciudades?
    • ¿Cómo gestionamos el abandono del carbón?
    • ¿Cómo gestionamos el papel del gas, y en particular sus infraestructuras, en esta transición?
    • ¿Qué sistema de mercado eléctrico es compatible con un parque de generación con alta penetración de energías variables?
    • ¿Debemos extender la vida útil de las nucleares?
    • ¿Cómo gestionar el impacto a los sectores y consumidores más afectados?
  3. ¿Cómo creamos un marco regulatorio y fiscal que nivele el terreno de juego en el sector energético y en la economía y permita que las distintas tecnologías de oferta y demanda se desarrollen según su mérito?
  4. ¿Qué papel debe jugar España en la innovación energética global?
  5. ¿Cómo erradicamos la pobreza energética?
  6. ¿Cómo debe contribuir España al acceso universal a la energía?
  7. ¿Cómo reformar la fiscalidad para colaborar en los fines citados?
  8. ¿Cómo facilitar la financiación de la transición energética?

Creemos que el Gobierno debe liderar ya un proceso participativo, informado técnicamente y contrastado con las opiniones de la sociedad, que genere respuestas a estas preguntas, y los costes y beneficios tanto económicos como medioambientales y sociales que cada una implica.

Firmado:

Luis Atienza Juan Luis López Cardenete
Carmen Becerril Vicente López Ibor
Antonio Carbajal Mariano Marzo
Alberto Carbajo Ignacio Pérez Arriaga
Jordi Dolader Isabel Reija
Nemesio Fernández Cuesta Teresa Ribera
Fernando Ferrando David Robinson
José Luis García Ortega Cote Romero
Tomás Gómez San Román Peter Sweatman
Enrique González Federico Vallés
Joaquín González-Blas Víctor Viñuales
Javier González Juliá Heikki Willstedt
Pedro Linares
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La cumbre climática de Marrakesh

INTRODUCCIÓN

El 18 de noviembre de 2016 finalizó la Cumbre Climática de Marrakech (COP 22), que ha supuesto el inicio de los trabajos de implementación del Acuerdo de París tras su entrada en vigor.

  • Como conclusión básica se puede decir que las negociaciones formales[1] han avanzado como estaba previsto en los procedimientos y en la convocatoria del principal órgano de decisión del Acuerdo de París (conocido como CMA). Son básicamente avances en agendas y organización de los trabajos. Hay varias Decisiones que definen el marco para avanzar en las “Reglas de Implementación” del Acuerdo en los próximos dos años y Decisiones con programas de trabajo en aspectos concretos tales como: financiación climática, adaptación, transparencia en información…
  • Más allá de las negociaciones, han sido claves los resultados en la Agenda de Acción Climática; que es un espacio de colaboración entre gobiernos y agentes no gubernamentales liderado por la figura de las Climate Champion (dos personalidades de alto nivel que representan a la COP previa y la vigente). En este punto se ha anunciado la creación de un marco de colaboración entre agentes públicos y privados (“Partenariado de Marrakech para Acción Climática”) que incluye: esquema sectorial de acciones, estructura básica de agendas de trabajo, propuestas de celebración de eventos….
  • En el Segmento de Alto Nivel (representantes de gobiernos) se ha presentado una “Proclamación Política” de apoyo a la ambición climática y la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, así como importantes anuncios de planes de descarbonización a 2050 (Estados Unidos, Alemania, Canadá y México). Europa no ha presentado plan, pero ha anunciado que revisará su estrategia de descarbonización a 2050 para aumentar su ambición.
  • En el ámbito energético, es destacable que la mayoría de las declaraciones y documentos apuestan por un proceso ambicioso de descarbonización, la promoción de las energías renovables y la mejora de la eficiencia energética.
  • En cuanto al impacto de la victoria de Donald Trump en las elecciones americanas, si bien los negociadores son conscientes de los retos que plantea para el proceso, la visión general se puede resumir con la expresión “wait and see”. Habrá que esperar a las decisiones que vaya adoptando y a ver si mantiene sus compromisos con el proceso (muy importante la financiación climática). Una parte importante de negociadores y observadores creen que el proceso de acción climática va a seguir moviéndose. Una muestra de ello es que las alianzas empresariales, el sector privado, y el sector financiero han seguido mostrando en la COP22 su compromiso con un enfoque ambicioso a través de anuncios concretos y declaraciones de objetivos.

DEBATE

Resultados de la COP 22

La mayoría de los integrantes del grupo consideran los resultados de la Cumbre Climática de Marrakech moderadamente positivos, teniendo en cuenta su carácter procedimental y las expectativas creadas tras el resultado de las elecciones en Estados Unidos. En particular, varios asistentes valoran muy positivamente la importancia que se concede a los agentes no gubernamentales a través del lanzamiento del Partenariado de Marrakech para Acción Climática. Este marco de colaboración permitirá impulsar el proceso de lucha contra el cambio climático teniendo en cuenta los objetivos y actuaciones del sector privado, ONGs, gobiernos de regiones…

En varias intervenciones se valora de forma especialmente optimista la incorporación de todos estos agentes al proceso (ciudades, ONGs…). En el caso particular de las ciudades, existe potencial para aprovechar las sinergias entre los objetivos y actuaciones de acción climática y todas las políticas de mejora de calidad del aire.

El optimismo se matiza por algunos asistentes, que destacan que los avances en financiación climática y en la concreción de objetivos a 2025 han sido escasos.

En varias ocasiones se indica que es difícil sacar conclusiones de esta COP por su marcado perfil técnico y procedimental. La presencia de la cumbre en los medios de comunicación ha sido reducida. También se ha comentado que es necesario tener en cuenta que las negociaciones de cambio climático son un proceso lento que suele dar resultados tras años de conversaciones.

Las negociaciones de cambio climático como dinamizador de la acción climática

Una parte importante del grupo considera que las negociaciones de cambio climático son un proceso lento y con muchas cuestiones burocráticas lo que puede reducir su eficacia como instrumento ágil para luchar contra el cambio climático. No obstante, se introducen algunos matices individuales a esta idea:

  • La transición hacia una economía descarbonizada vendrá dinamizada por factores económicos, tecnológicos y sociales (fuera del proceso de las cumbres climáticas que se está convirtiendo en un proceso muy endogámico).
  • Las Cumbres Climáticas tienen una operatividad reducida en términos de acción climática. Sin embargo, son importantes para lanzar señales políticas a nivel global.
  • El horizonte de largo plazo va a venir condicionado principalmente por la evolución tecnológica y la reducción de costes de las tecnologías. Este proceso es irreversible.
  • La creciente concienciación sobre la necesidad de mejorar la calidad del aire es muy positiva. Estas políticas podrían tener un impacto importante en la electrificación del parque automovilístico.
  • Varios asistentes tienen una visión positiva sobre el proceso de negociaciones de cambio climático al considerar que dota de solidez a las soluciones climáticas. Hay novedades muy positivas, tales como el nuevo enfoque “bottom up” y la apertura del proceso a nuevos agentes a través de la Agenda Global de Acción Climática (regiones, ciudades, empresas, ONGs…).
  • Estamos ante una oleada de nacionalismo económico que puede crear muchas dificultades al proceso formal.

Algunos integrantes del grupo mencionan ejemplos concretos que muestran que el proceso de lucha contra el cambio climático sigue con una intensidad importante fuera del proceso de negociaciones enmarcadas en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático:

  • Es importante no perder de vista otros procesos internacionales con importante impacto en el cambio climático. Por ejemplo, los acuerdos alcanzados en el marco de la Organización de la Aviación Internacional o las conversaciones de la Organización Marítima Internacional.
  • Hay un proceso muy importante de eliminación de carbón de los mix de energía en el contexto occidental. No obstante, en Asia se sigue financiando mucho carbón. China e India siguen instalando mucho carbón.
    • Es necesario prestar mucha atención a la situación de Asia. Hay una capacidad instalada muy importante de carbón que durará durante muchos años. En Europa el reto es la desgasificación.
  • Los analistas financieros y los bancos de inversión preguntan cada vez más a las empresas sobre sus planes de descarbonización del largo plazo. El mundo financiero está siendo un dinamizador superior a un precio de CO2.
  • El peso de la realidad económica y tecnológica es mucho más importante que los resultados de las Cumbres Climáticas. En los últimos tiempos se han reducido muchos los costes de las energías renovables y ello nos debe obligar a ser optimistas.
  • El Financial Stability Board está trabajando para G20 en el marco de un grupo de trabajo que aborda los riesgos relacionados por el clima. Está recomendando a todos los inversores que hagan un análisis de escenarios sobre el impacto de cumplir con el objetivo de 2o
  • La tecnología se impondrá y se reducirán las emisiones, pero hay que tener en cuenta el modelo económico y social que se quiere. Por ejemplo, precios muy elevados de CO2 tendrían un impacto negativo sobre la industria europea.
  • El papel de agentes ajenos al proceso formal es cada vez más relevante:
    • Serán muy importantes las ciudades, que pueden adoptar medidas con mucho impacto en transporte y edificios.
    • Los inversores y las entidades financieras cada vez están más concienciados.
    • Las industrias necesitan una señal regulatoria muy clara para descarbonizar.

Varios comentarios de asistentes se posicionan en un discurso intermedio sobre esta cuestión. Todo está vinculado: negociaciones en las cumbres, tecnología… Las Cumbres Climáticas tienen sus limitaciones, pero sirven para consolidar tendencias, ofrecen una formación de opinión a toda la sociedad. Ello incentiva regulaciones en el futuro y el proceso de transición energética. En muchos casos los resultados de las COP son importantes para concienciar a los políticos y a la sociedad, dinamizando la aprobación de políticas de cambio climático o el desarrollo de soluciones de negocio bajas en emisiones.

Una intervención cierra este bloque indicando que la disponibilidad de tecnología y de financiación no es suficiente para alcanzar los objetivos climáticos. Se necesitan objetivos y políticas ambiciosas (entre estas últimas la sensibilización será un elemento clave).

El impacto del resultado electoral en Estados Unidos

Existe un acuerdo generalizado sobre la posibilidad de que la victoria de Donald Trump debilite el proceso internacional de lucha contra el cambio climático, al reducir la intensidad del liderazgo estadounidense en sus objetivos y políticas internas. En el ámbito internacional, varios asistentes mencionan que, según los anuncios que realizó Trump durante la campaña, Estados Unidos podría llegar a plantearse abandonar el Acuerdo de París e incluso la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático.

En varias intervenciones se comenta que Estados Unidos no necesitaría embarcarse en complejos procedimientos diplomáticos para debilitar el proceso internacional. Podría simplemente reducir su aportación en materia de financiación climática.

Un asistente comenta que China está dispuesta a asumir la posición de liderazgo climático que Estados Unidos ha venido asumiendo en la era Obama.

Compartiendo el diagnóstico general, algunos participantes matizan con optimismo que el proceso de lucha contra el cambio climático tiene una inercia muy fuerte, fundamentada en factores tecnológicos y económicos.

  • Los objetivos climáticos y la evolución tecnológica son cuestiones de largo recorrido. El mandato de Trump puede ser una cuestión de largo plazo.
  • La sociedad y el mundo financiero están presionando para adoptar un enfoque climático ambicioso.
  • El propio mercado y la creciente competitividad de las energías renovables harán que siga habiendo mejoras en este ámbito.
  • Existe un espacio para que el liderazgo de Estados Unidos lo ocupen China y la Unión Europea.
  • Independientemente de quien ocupe la Casa Blanca, hay que tener en cuenta que una planta de carbón tiene una vida aproximada de 30 años. La voluntad política de Trump no sería suficiente para encontrar inversores dispuestos a desarrollar nuevas plantas de carbón en Estados Unidos.

Varias intervenciones indican que, a pesar de los factores económicos y tecnológicos que sostienen un proceso sostenido de descarbonización de la economía, los combustibles fósiles seguirán ocupando un papel muy importante. Un integrante del grupo comenta que el World Energy Outlook 2016 (Agencia Internacional de la Energía) minimiza el riesgo de “activos hundidos” de origen fósil incluso en el escenario de 2oC, porque previsiblemente se producirá una transición ordenada.

El caso español

El grupo tiene una aproximación común en torno a los retos que tiene por delante España para llevar a cabo una transición hacia una economía descarbonizada. Se menciona en varias ocasiones la ausencia de una estrategia energética clara a largo plazo, de análisis prospectivos rigurosos así como la existencia de muchas incertidumbres políticas.

Varias intervenciones destacan que España abordará en los próximos meses la elaboración de una Ley de Cambio Climático y Transición Energética y un Plan de Energía y Cambio Climático para cumplir con los objetivos de la Unión Europea a 2030. Esta situación ofrece una oportunidad para desarrollar un ejercicio de prospectiva serio y para hacer un debate riguroso sobre transición energética y alternativas tecnológicas en España.

A continuación se resumen algunos comentarios individuales que matizan la conclusión general del debate en este bloque:

  • Se debe alcanzar un elevado consenso político para elaborar una Ley de Cambio Climático ambiciosa.
  • En España los agentes empresariales no incluyen en sus estrategias seguir invirtiendo en carbón.
  • Hay un interés inversor enorme en España. El problema es que no hay certidumbre en el corto y medio plazo. No es un problema de tecnología es más de modelo. Hay que tener clara la prospectiva del modelo energético español.
  • El hecho que el grupo parlamentario del gobierno no tenga mayoría en el congreso puede ser positivo para alcanzar acuerdos en transición energética. El Paquete de Invierno presentado por la Comisión Europea es una oportunidad para dar protagonismo a consumidor.
  • La evolución de las emisiones en los sectores difusos es un reto para España. Hay que hacer proyecciones rigurosas sobre la evolución de la demanda de energía y de las emisiones en este ámbito.
  • Hasta que los ciudadanos internalicemos la verdadera magnitud del reto del cambio climático va a ser muy difícil avanzar. En España, la mejora de la eficiencia energética y la sensibilización ciudadana serán dos cuestiones básicas para avanzar.
  • Nuestro modelo social es una locura. Tendrá que haber una buena comunicación para realizar la transición a una economía descarbonizada. La publicidad, la educación los pagan los grandes intereses… Para cumplir con los escenarios climáticos más ambiciosos será necesaria una reducción profunda de la demanda… Hay que tomar decisiones disruptivas en muy corto periodo de tiempo para lo que se requiere una elevada dosis de valentía.
  • El entramado institucional español ofrece razones para el escepticismo. Seguirán las mismas tendencias ya que el área de energía y clima siguen separadas en el gobierno.
  • Se están produciendo cambios positivos desde el punto de vista de la ciudadanía y de las empresas. La movilidad eléctrica y el autoconsumo serán dos áreas clave.

 

[1] Se utiliza esta expresión para hacer referencia a las negociaciones dentro de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático.

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Las subastas como mecanismo de fomento de las energías renovables

Introducción general del tema

La utilización de subastas como mecanismo para fomentar la implantación de energías renovables cuenta con aspectos positivos desde el punto de vista de la eficiencia:

  • Es un método muy útil para controlar el volumen de potencia renovable instalada y el coste que se asume por ello. Esto es así porque al dosificarse los tiempos en los que se van introduciendo en el sistema las instalaciones renovables se controla el coste en términos de apoyos. Corrige otras experiencias donde se incrementaba mucho el coste para la sociedad tras producirse burbujas.
  • Permite estrechar los márgenes en las distintas fases de la cadena de suministro. Extraen las rentas de todos los participantes. Es difícil establecer estrategias en la subasta. Es arriesgado. Ello contribuye a generar un entorno muy competitivo que genera incentivos a alcanzar una optimización máxima de todos los componentes.
  • Hace muy difícil los cambios regulatorios porque tras las subastas suelen hacerse contratos con las contrapartes. Parece que ha habido pocos cambios retroactivos en este ámbito.

No obstante, no es sencillo organizar una subasta. Existen diferentes modelos de organización de este tipo de mecanismos que han ofrecido  resultados también dispares. Esto hace  imprescindible contar con  subastas bien diseñadas, incluyendo garantías importantes de modo que los participantes acaben cumpliendo con sus obligaciones y construyendo las plantas. Si este tipo de medidas no se adoptasen, podría haber incertidumbre en el cumplimiento de los objetivos.

A continuación se mencionan dos elementos básicos que debe contener una subasta diseñada correctamente:

  • Tiene que haber visibilidad (un calendario de subastas). Para que los participantes no piensen que puede haber escasez de proyectos en el futuro, lo que produciría sobreoferta.
  • El producto de la subasta debe estar correctamente definido. Hay muchos modelos. En algunos casos se subasta una cantidad de energía (casi siempre). Hay muchas fórmulas: precio fijo, contratos por diferencias (CfD en inglés), precio fijo para energía + certificados verdes… El producto debe asegurar un ingreso estable a los promotores en el largo plazo y no ser revisable.

Si la subasta está correctamente definida acudirán promotores serios y experimentados.

En cuanto a experiencia internacional, son destacables las siguientes áreas geográficas:

  • México. Hay un nuevo sistema y se presentan muchas oportunidades.
  • Reino Unido. Se celebró en 2014 una subasta con CfDs para eólica offshore. Se está incrementando el papel de este instrumento como dinamizador del desarrollo renovable.
  • Se celebran desde 2010. Hay mucha experiencia. En 2010 Brasil tenía mejores perspectivas desde el punto de vista macroeconómico que ahora y ello incentivo la entrada de inversores. El precio de adjudicación ha sido siempre bastante inferior a los precios de salida y prácticamente todas se han cubierto. Algunos proyectos se han caído por el camino pero en general casi todo de lo que se está adjudicando se acaba construyendo.
  • España. Experiencia poco significativa y “debut” que plantea muchas incertidumbres:
    • Se convocó la primera subasta en enero de 2016 sin haber ningún calendario de subastas a futuro y después de 3 años de moratoria.
    • No se incluyó una definición del proyecto y se adjudicaba una retribución a la inversión revisable cada 3 o 6 años.
    • Esto hace que no haya estabilidad y que hayan entrado agentes no muy habituales en el sector.
    • Hay bastantes dudas sobre el éxito de esta primera subasta.

En definitiva:

  • La experiencia muestra que las subastas son un buen método para fomentar la eficiencia y evitar las burbujas. Es fácil de controlar el crecimiento en la potencia instalada y el coste.
  • No resulta sencillo alcanzar el objetivo buscado. Para ello hay que: tener requisitos de participación, establecer sistemática periódica de subastas, y definir claramente un producto de subasta atractivo.
  • Las subastas están consiguiendo que las renovables más maduras estrechen sus márgenes y se vuelvan más competitivas.
  • En Europa será el sistema principal para promover el cumplimiento de los objetivos renovables en el horizonte 2030 y el sector renovable lo está asumiendo. Esto es lo que nos vamos a encontrar en los próximos años. Será bueno para el consumidor.

Las subastas como marco de apoyo a las energías renovables

Existe un acuerdo generalizado sobre la tendencia creciente a la utilización de subastas como instrumento de política energética para incentivar la implantación de energías renovables. En torno a esta idea los asistentes presentan diversos matices:

  • Varios participantes consideran que la garantía que supone para el promotor tener un contrato con una contraparte es una mejora en términos de seguridad y estabilidad respecto a los marcos de apoyo basados en primas (feed in tariffs), en los que el gobierno podría introducir modificaciones abruptas.
  • Se destaca por varios participantes la necesidad de ver la compatibilidad de un crecimiento en las subastas con el actual modelo de mercado. Un asistente indica que hacer subasta en un mercado marginalista no es adecuado al ser dos elementos muy distintos. Si se quiere apoyar las renovables se tiene que ofrecer un ingreso cerrado al promotor. No obstante, otro asistente indica que es necesario ir acostumbrándose a obtener ingresos de mercado. Bajo su punto de vista, las subastas deben ser un paso previo a la desregulación y las renovables, al igual que cualquier otro proyecto industrial, deben adaptarse a esta situación. Este tema es especialmente controvertido ya que otros asistentes destacan que no hay ningún sector desregulado y que todos tienen de una u otra forma subvenciones.
  • Será necesario analizar la compatibilidad del mercado tal y como está concebido actualmente con un modelo en el que las subastas son el instrumento básico de apoyo a las renovables. Algunos asistentes destacan que podrían llegar a ser únicamente los ciclos combinados los que acuden al mercado marginal.
  • Se indica que en Europa los países con mayor historia en el despliegue renovable están transitando hacia modelos basados en subastas. Alemania a partir de 2020 va a desarrollar la eólica offshore con subastas. Reino Unido también ha pasado a utilizar de forma generalizada las subastas. De hecho tanto la Guía de Ayudas de Estado de la UE como el debate en torno a la nueva Directiva de Energías Renovables permiten vislumbrar la utilización de las subastas a nivel europeo en el futuro.
  • Dentro del ámbito europeo también se destaca que la regulación de las subastas va a estar muy influida por la nueva regulación comunitaria por lo que es necesario armonizar los aspectos regulatorios que las rigen. En esta misma línea, también habrá que analizar la compatibilidad entre objetivos de CO2 (e instrumentos como el ETS), objetivos e instrumentos en el ámbito de energías renovables, y las propias normativas nacionales.
  • Un asistente indica que las subastas serán un instrumento útil donde no hay una implantación masiva de energías renovables pero en el caso español los emplazamientos mejores ya se han agotado. Además, destaca la necesidad de ir subastando pequeños lotes de MWs teniendo en cuenta las características de los emplazamientos.
  • Se comenta que las subastas tienen en muchos casos componentes de política industrial.
  • Un asistente comenta que cualquier mecanismo de subasta orientado a la inversión disminuye el riesgo del promotor (con los tipos de interés). Las subastas deberían enfocarse a la capacidad instalada más que a la producción realizada.

Más allá de las subastas varios asistentes ponen de manifiesto que es fundamental la buena regulación y más aún si se busca la progresiva integración de las renovables en el mercado. En concreto, se considera que el modelo inglés es una muy buena referencia en cuanto a transparencia y praxis regulatoria.

La experiencia internacional

Las distintas intervenciones comentando la experiencia internacional muestran que la implantación de los modelos de subastas no está exenta de retos.

Varios asistentes ponen de manifiesto que los participantes en las subastas realizan en muchas ocasiones esfuerzos para ganarlas por cuestiones estratégicas; por ejemplo para entrar en determinados mercados o para iniciar cambios estratégicos en su actividad.

Algunos miembros del grupo destacan que las subastas siempre las ganan los agentes grandes. Sin embargo, la persona que realiza la intervención inicial contesta que esto no es así. De hecho su experiencia es que entran “big players” y también pequeñas compañías locales (que conocen el país). Por ejemplo, en las últimas subastas en Brasil han participado empresas grandes y locales de tamaño medio o pequeño. Y también desarrolladores locales pequeños, que ofrecen posteriormente el producto a los operadores grandes.

Hay posiciones encontradas entre varios asistentes sobre el cariz financiero que toman las subastas. Es criticado por algunos asistentes pero otros destacan que el mundo de las infraestructuras energéticas al final se acaba traduciendo en un producto financiero también porque se necesita financiación.

Un miembro del grupo recomienda que se realicen mayores contrastes sobre la efectividad real de las subastas antes de elegirlo como modelo de referencia para el apoyo a las energías renovables en Europa.

Un asistente indica que en el contexto europeo históricamente ha habido un 25% de realización de los proyectos que ganaban las subastas lo que muestra la necesidad de alcanzar un equilibrio entre  los requisitos y la ejecución de los proyectos. Esta es una de las razones por las que en Alemania llevan dos años y medio estudiando cómo se van a hacer las subastas. Lo importante es que se despliegue la potencia renovable y se capturen las reducciones de coste de cada tecnología.

La experiencia en España

Existe un acuerdo sobre las elevadas incertidumbres que se presentan en el proceso de apoyo a las energías renovables en España tras los resultados de la subasta de 500 MW eólicos en enero de 2016 (descuento del 100% sobre el valor estándar de inversión previsto[1]).

A continuación se comentan algunos de los aspectos que han contribuido a esta situación:

  • Varios asistentes destacan la elevada presión competitiva. La oferta superó con creces la demanda. El cambio regulatorio de 2014 ha generado un efecto embudo (muchos proyectos acumulados).
  • Existe un acuerdo sobre la falta de transparencia y visibilidad al no haberse fijado un calendario de subastas.
  • También se puesto de manifiesto un cierto desconocimiento por parte de los participantes ante una cuestión compleja. El mecanismo de retribución era muy complicado (fórmula de retribución a la inversión).
  • Es curioso que el resultado de la subasta ha empeorado para el ganador las condiciones respecto a una situación en la que fuera al mercado directamente.
  • Un asistente destaca que la subasta española responde a criterios electoralistas y es ilógica. Este resultado no se habría admitido en cualquier concurso público. La subasta es un reflejo fiel de la regulación española.

La mayoría de los asistentes considera que el Gobierno debería haber realizado un análisis más riguroso sobre el diseño de la subasta y sus potenciales resultados.

Aspectos relacionados con el autoconsumo

En la intervención inicial se destaca que la experiencia analizada se centra en subastas aplicadas a grandes proyectos. Esto no es incompatible con desarrollar autoconsumo a nivel de distribución. Todas las opciones convivirán.

En cuanto a la relación entre subastas y el autoconsumo hay dos grandes posiciones encontradas en el debate. Por un lado, aquellos que plantean que los defensores de las subastas no están a favor de promover el autoconsumo y, por otro, los que opinan que son dos cuestiones compatibles y que incluso las subastan pueden servir para dar una señal de precio a la generación distribuida.

En torno a este debate, se plantean los siguientes comentarios individuales:

  • Los que defienden las subastas no están a favor del autoconsumo.
  • ¿Habrá posibilidad de aplicar esta metodología para promover el autoconsumo?
  • Es complicado encontrar un balance adecuado entre participación de grandes y pequeños.
  • La señal de precio de las subastas sirve para dar una señal de precio a la generación distribuida. Alguien que se plantee realizar autoconsumo sabrá cuál es el máximo de coste a asumir.
  • En España hay tanto potencial de energías renovables que una subasta no expulsaría a los pequeños jugadores. Además la directiva de ayudas de estado contiene provisiones que velan por esta cuestión.  Por tanto, no se ve el peligro de que se expulse a los pequeños. Otra cosa es el coste de capital, que sí puede ser distinto.

[1] Los que han ganado la subasta no han obtenido un apoyo. No han ganado ningún derecho adicional (tienen únicamente la retribución de mercado) y, sin embargo, han asumido el coste financiero del aval.

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Politicas europeas para una economía baja en carbono: Objetivos a 2030. 4 de diciembre de 2014

Intervención inicial

Se parte de la senda anual de emisiones del IPCC que relaciona los escenarios futuros de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en el horizonte 2100 y el incremento de la temperatura asociado. Hay dos grandes extremos: por un lado, un escenario continuista en el que las emisiones siguen la senda actual conduciría a un incremento de temperatura situado entre los 3,2 y los 5,4 oC y, por otro, el escenario compatible con limitar el incremento de la temperatura a un máximo de 2oC, que supondría alcanzar unas emisiones anuales nulas o incluso una reducción de éstas (con sumideros) para el año 2100. Entre estos dos extremos hay todo un abanico de escenarios intermedios con distintos aumentos de temperatura asociados.

Partiendo de este análisis, el cumplimiento del escenario de 2oC implicaría que los países desarrollados deberían reducir sus emisiones de GEI en un 80-95% a mitad de siglo para que los países en desarrollo puedan tener cierto margen para incrementar sus emisiones.

Centrándose en el contexto comunitario, Europa fijó los objetivos 20/20/20 de reducción de emisiones, energías renovables y eficiencia energética para 2020, y va camino de cumplirlos únicamente teniendo en cuenta las medidas ya puestas en marcha, con la excepción de este último (que era el único que se fijó sin carácter vinculante).

Sin embargo, los inversores, las empresas y los ciudadanos necesitan más claridad y predictibilidad con respecto al futuro de las políticas de energía y cambio climático. Y las  políticas actuales no son suficientes para alcanzar el objetivo de reducir las emisiones de GEI en un 80-95% en 2050 con respecto a 1990.

La UE debe adoptar una posición sobre su nivel de ambición de cara a la negociación del nuevo acuerdo global en la COP de París (diciembre de 2015) y es en este aspecto en el que el marco de objetivos a 2030, aprobado en noviembre de 2014, juega un papel fundamental:

  • Un 40% de reducción de emisiones respecto a 1990. Este objetivo se desglosa en dos bloques: una reducción del 43% para los sectores incluidos en el esquema europeo de comercio de derechos de emisión (EU ETS, en sus siglas en inglés) y un 30% para los sectores difusos (por ejemplo, el sector transporte o el residencial).
  • Un 27% de participación de energías renovables (como mínimo) en el consumo de energía.
  • Una mejora de la eficiencia energética del 27%.

Los dos primeros objetivos se establecieron con carácter vinculante y el tercero con carácter indicativo. Además, de cara a su implementación, que está pendiente de desarrollo, jugará un papel básico un nuevo sistema de gobernanza basado en planes nacionales, indicadores comunes, y un esquema armonizado de seguimiento.

Algunas medidas destacables en el ámbito del comercio de derechos de emisión:

  • El endurecimiento del factor anual de reducción del techo de emisiones para los sectores ETS, que pasa a ser el 2,2%;
  • La creación del mecanismo de reserva de estabilidad del precio de CO2; que plantea que en momentos de crisis económica puedan retirarse del mercado permisos de CO2 para evitar un exceso de oferta y que los precios se desplomen. A su vez, se produciría una inyección de derechos en el mercado en caso de escasez.
  • La creación de bolsas de derechos de CO2 para estados miembros con un PIB inferior a la media comunitaria.

En el ámbito de los sectores difusos, es destacable que las reducciones de los países se encontrarán dentro de un rango que va del 40% al 0%. Es decir, no se admitirán incrementos de emisiones. La asignación de objetivos a nivel nacional se asignará en función del PIB per cápita, siendo previsible que España tenga un objetivo del 28%-30% de reducción ateniéndonos a su PIB. El cumplimiento de este objetivo en sectores difusos para España supondrá un importante reto para el gobierno español, que tendrá que poner en marcha medidas adicionales muy contundentes.

La propuesta de objetivos a 2030 es el primer paso para que la UE vaya a la COP de Paris en diciembre de 2015 con una propuesta suficientemente ambiciosa. En este sentido, algunos de los principales pasos de la UE para fijar su posición negociadora a nivel internacional y avanzar en la implementación del marco a 2030 son los siguientes:

  • Comunicación formal a Naciones Unidas del objetivo europeo en primer trimestre de 2015.
  • Aprobación de la reserva de estabilidad en el primer semestre de 2015.
  • Propuestas legislativas de la Comisión Europea en el segundo semestre de 2015.

Otros aspectos clave para el cumplimiento de los objetivos a 2030 son todos aquellos relacionados con el mercado interno de la energía. Por ejemplo, el objetivo de interconexiones del 10% en sistema eléctrico en 2020 y del  15% en 2030, que se alcanzará previsiblemente a través de la implementación de Proyectos de Interés.

 

Objetivos europeos a 2030: gobernanza y encaje con los retos del modelo energético europeo

Un grupo amplio de los asistentes opina que el establecimiento de objetivos no es suficiente para avanzar en la sostenibilidad del modelo energético europeo. Este enfoque general se aborda con intervenciones concretas que se resumen a continuación.

Varios asistentes plantean dudas sobre los objetivos de energías renovables y de eficiencia energética fijados a 2030. Uno de ellos considera decepcionante que se haya planteado un objetivo de renovables vinculante que no se distribuya por estados miembros. Además, el hecho de que el objetivo de eficiencia energética siga sin ser vinculante hará que, al igual que en 2020, no se cumpla.

Un asistente demanda a la UE un ejercicio de autocrítica, ya que se ha puesto de manifiesto que las políticas basadas en objetivos no han sido efectivas. El cumplimiento de los objetivos a 2020 será posible en gran medida por la crisis económica más que por los instrumentos puestos en marcha. Además, existen dudas muy importantes sobre la posición que la UE ha venido manteniendo sobre la vinculación entre los objetivos de cambio climático y la generación de un liderazgo tecnológico y en materia de empleo.

Otro integrante del grupo indica que habría que hablar de políticas concretas y no exclusivamente de aquellas que emanan de objetivos fijados. Según él, hace falta más política. Los objetivos que se han aprobado le parecen inaceptables por varias razones: 1) no son vinculantes a nivel país; y 2) no conllevan la puesta en marcha de políticas efectivas. En este marco, prevé que España no va a cumplir ni con el objetivo de energías renovables ni con el de eficiencia energética, ya que se han anulado las políticas en este ámbito. Ello es debido a la ausencia de una política energética en el país tanto en materia de mitigación del cambio climático como en el ámbito de la seguridad energética. El horizonte 2050 es percibido como muy lejano por los gobiernos lo que está retrasando la adopción de medidas que deberían implementarse urgentemente.

Por otro lado, un integrante del grupo destaca que los objetivos aprobados están lejos de los que serían compatibles con la senda de 2oC. Todos los modelos científicos te dicen que el planeta debe llegar a cero emisiones antes de fin de siglo. Cuanto más tiempo pases sin reducir emisiones mayor será el riesgo de desastre al superar los 2oC. Las consecuencias no son lineales ni claras.

Una intervención basada en la experiencia de los desarrollos recientes en el mix de generación eléctrica en Latinoamérica (donde se producirá una fuerte expansión eólica)  plantea que más allá de objetivos, para avanzar hacia un mix sostenible habrá que analizar la viabilidad económica y establecer las condiciones necesarias para que sea atractivo invertir. Esta intervención se complementa con la de otro asistente, que señala que hoy en día en Europa es muy difícil invertir porque no se perciben reglas claras a futuro.

Existe un consenso amplio sobre la necesidad de mejorar el modelo de gobernanza europea para avanzar hacia una implementación eficaz y eficiente de los objetivos a 2030. En general, se opina que es necesaria una mayor armonización, mayor transparencia, y más debate social. Algunas intervenciones individuales en torno a esta idea se resumen a continuación:

  • Una gobernanza a nivel europeo permitirá optimizar las inversiones energéticas. Esto es especialmente interesante en aquellos ámbitos en los que se requiere un elevado volumen inversor. Junto a esto, el desarrollo de nuevas tecnologías y la innovación será más eficiente si hay un mercado más amplio.
  • Se debe avanzar también hacia una armonización de precios.
  • No hay nada malo en que haya objetivos vinculantes a nivel europeo si hay un esquema de gobernanza europeo.
  • El modelo de gobernanza debe velar porque el desarrollo de las tecnologías aporte valor añadido a Europa (como ha ocurrido con la eólica).
  • El nuevo paquete puede abrir unas perspectivas para que nos coordinemos como europeos. En este sentido es muy interesante una iniciativa del Joint Research Center para coordinar todos los planes estratégicos de energía de todos los países basados en la experiencia. Esto es importante para las eficiencias, para desarrollar un mix energético europeo en condiciones… Así, el hecho de que no haya objetivos independientes por países puede ser un elemento esperanzador para que haya coordinación a muchos niveles. Se necesita mucha transparencia, más conocimiento, más debate social, más modelos…
  • Es necesario tener un enfoque amplio de las políticas a aplicar. La política energética es un instrumento, el problema es que en España sólo se analizan las cosas desde una perspectiva muy cerrada. Este estudio de 2030 no ha entrado en un debate en otros ámbitos.
  • El problema está en la coordinación de la política fiscal, energética, económica. ¿Qué esfuerzos queremos hacer? Por ejemplo, en España a día de hoy se está despachando todo el carbón importado y no hay ni un ciclo combinado en funcionamiento (a ello ayuda que el precio del CO2 esté en torno a 6 euros por tonelada).

 

La modelización energética y su contribución a un debate transparente

También existe un acuerdo sobre la necesidad de un debate riguroso antes de aprobar objetivos e instrumentos de política energética. Y se discute sobre la conveniencia de utilizar modelos para sostener este debate, y en qué condiciones.

Existe un acuerdo amplio sobre los retos en materia de transparencia que presentan los modelos energéticos. En particular, varios asistentes alertan sobre las dificultades para analizar y replicar los escenarios en modelos como PRIMES, el modelo de referencia de la Comisión Europea. Se destaca por parte de un asistente la elevada sensibilidad de los resultados a las hipótesis consideradas (un ejemplo importante son las tasas de descuento utilizadas). En su opinión, en el caso de los objetivos 2030, la elección de tasas de descuento jugó en contra del objetivo de eficiencia energética.

Varios asistentes destacan la utilidad de los modelos para aportar al análisis de la política energética. No obstante, algunas intervenciones concretas proponen que se debería abrir los modelos energéticos al debate público en todos sus aspectos (inputs, condiciones de contorno…). Un asistente pone como ejemplo la forma de operar del mundo financiero, con unos esquemas de información transparentes y acordados a nivel global.

Algunas intervenciones individuales matizan este tema:

  • Ha habido poco debate riguroso sobre las implicaciones del paquete 2030. La Comisión Europea ha sido muy opaca, se ha basado en el modelo PRIMES, que es prácticamente imposible de replicar. Por parte del gobierno español tampoco ha habido un análisis sobre este tema. En esta fase, sólo cabe transponer el marco de objetivos (muy influido por los intereses de los países del norte de Europa) de forma inteligente a la situación de España, donde el peso del sector transporte y los productos petrolíferos en el consumo final es muy elevado.
  • Se destaca la necesidad de abordar un debate sobre la implementación del paquete.
  • Se destaca la dificultad para calcular los objetivos de eficiencia y su potencial. A ello contribuyen mucho las dificultades para definir la línea base de consumo.

 

El papel de las distintas fuentes energéticas

Existe un consenso generalizado sobre el importante papel de la electricidad para avanzar hacia la descarbonización del modelo energético. Un grupo de asistentes van más allá y destacan la importancia de avanzar hacia la electrificación del sector transporte, no sólo como instrumento de mitigación de emisiones sino también como motor de desarrollo económico.

Por parte de varios asistentes se señala que el papel de la electricidad en la descarbonización del modelo se ha puesto en peligro por el progresivo encarecimiento que ha venido sufriendo. Un miembro destaca que la electricidad ha venido asumiendo  costes de políticas que no han sido asumidos por el resto de sectores.

Otro asistente profundiza en el problema y añade que la sostenibilidad del sector eléctrico es muy cuestionada en el contexto actual. Habrá cada vez más consumidores que querrán salir del sistema. Eso hará cada vez más difícil recuperar los costes fijos del sistema. Todo ello comprometerá su equilibrio económico, y hará necesario repensar el modelo comercial y económico del sector eléctrico.

Algunos comentarios particulares sobre esta cuestión:

  • El hecho de centrar los objetivos de renovables y eficiencia en el sector eléctrico (25% del consumo final de energía) no servirá para cambiar el modelo energético (el 75% restante).
  • Uno de los principales aspectos para cumplir los objetivos a 2030, es electrificar la demanda de energía a través de: políticas fiscales, electrificación transporte, rehabilitación de edificios…
  • Hay que velar por la eficiencia en el cumplimiento de los objetivos para lo que tiene que haber neutralidad tecnológica e I+D.
  • El ponente de la introducción general destaca la dificultad de acometer medidas de descarbonización en los sectores difusos.
  • Varios asistentes critican las campañas negativas que se producen contra las energías renovables, destacando sus costes en términos de subvenciones (los combustibles fósiles también han tenido subvenciones). No es riguroso decir que las renovables van a ser siempre caras.
  • Se considera muy negativo por parte de un asistente que un país como España haya paralizado la instalación de solar fotovoltaica. A su juicio el sector eléctrico ha escogido como enemigo a las energías renovables en lugar de a los combustibles fósiles.
  • A nivel EU, se escogió ir a un modelo de incentivos a las energías renovables, ahora visto a posteriori puede que fuera un error porque se debería haber empezado por la introducción de las externalidades de los combustibles fósiles en su precio. El gran reto es como hacer esa transición, reflejando los costes para la sociedad de los combustibles fósiles. Las renovables serían viables con coste reales de los otros combustibles.
  • En la UE hace falta un marco común para decidir cómo se da apoyo a las industrias. ¿Dónde se están asignando los subsidios? Parece que 92% van al lado oferta (y sólo el 8% demanda). Está totalmente desequilibrado. Es urgente apoyar la eficiencia energética, y la gestión de demanda.
  • La situación en América Latina es muy distinta a la europea. Allí la demanda de energía crece a un ritmo anual del 6%. Por esta razón, se está incrementando sustancialmente la capacidad eólica, cuyo periodo de construcción es más reducido que el de la capacidad térmica. Aun así, se necesitarán medidas de eficiencia energética para poder seguir el ritmo de la demanda.

 

El marco internacional de las negociaciones de cambio climático: UE-EEUU-China

Se considera en general que el acuerdo China – Estados Unidos en la cumbre Asia Pacífico (EEUU se compromete a reducir sus emisiones GEI un 26-28% en 2025 respecto a 2005 y China alcanzar su pico de emisiones en 2030) constituye un elemento positivo de cara al proceso de negociaciones internacionales de cambio climático en el horizonte 2015.

Sin embargo, hay muchos matices en cuanto al grado de ambición, al papel de la Unión Europea, y la viabilidad del propio acuerdo:

  • Varios asistentes destacan la poca relevancia de la contribución europea (Europa es menos del 12% de las emisiones del CO2). Un factor clave es alcanzar un sistema que dé incentivos comerciales, para convencer a los demás bloques económicos. En este sentido hay que destacar que Europa ha incentivado una demanda para las tecnologías descarbonizadoras que ha hecho que la penetración de estas tecnologías sea viable en la actualidad.
  • Es la innovación y la viabilidad económica lo que hace posible la descarbonización.
  • El acuerdo asumido por EEUU tiene riesgo de no poder llevarse a cabo si el partido republicano paraliza su implementación en el Congreso y en el Senado.
  • Varios asistentes destacan que más allá del mensaje político, el acuerdo China – EEUU no es muy ambicioso, parece que se asemejaría a un escenario Business as Usual. El acuerdo supone que las emisiones de China converjan con las de EEUU. Partiendo de este acuerdo, hay que tener presente que cumplir con el objetivo de 2oC implicaría que otros países (como India) tendrían que frenar ya sus emisiones.

Un integrante del grupo indica que China tiene un claro interés interno en reducir la contaminación. Así, la previsión de eólica en China ofrece datos impresionantes (1000 GW de eólica en 2050).

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Los retos pendientes de la eficiencia energética. 9 de octubre de 2015

Introducción general

La eficiencia energética ha sido identificada como el principal bloque de actuación para hacer frente al reto del cambio climático. Los análisis prospectivos muestran un amplio consenso sobre este tema, siendo especialmente destacable el análisis llevado a cabo en los escenarios de la Agencia Internacional de la Energía.

A pesar de haberse reconocido la importancia de avanzar en esta materia, se sigue poniendo de manifiesto que las mejoras de eficiencia siguen siendo insuficientes (por ejemplo, el nivel de inversiones está por debajo de lo que justificarían los beneficios de las mismas). Esta “paradoja” se ha venido denominando el “gap de la eficiencia energética”.

En el contexto español, el IDAE reconoce que gran parte de la reducción de intensidad energética en España tiene su origen en cambios en la estructura de la economía, siendo de particular importancia la reducción de la actividad ligada a la construcción.

Los análisis ponen de manifiesto que los instrumentos tradicionales tienen muchas limitaciones. Algunas son debidas a fallos de mercado y otras a barreras (ej. comportamientos no racionales, información incompleta, incentivos divididos,…). En este sentido, es interesante realizar un análisis de la situación y el potencial en los grandes sectores.

Un sector muy importante es la edificación, que constituye el 40% del consumo de energía final. Aquí está el problema de los incentivos divididos (agente – principal) y de la reducida tasa de reemplazo de los edificios (un 1% anual). A pesar de que la rehabilitación de edificios lleva asociadas inversiones muy elevadas, es una de las pocas alternativas para avanzar.

Es destacable que en muchos de los países de la Unión Europea ha bajado el consumo de los edificios pero hay dos países en los que ha aumentado: Grecia y España.

El transporte es el otro gran sector donde hay mucho potencial de mejora. Las políticas sólo afectan a los nuevos vehículos y, además, la problemática va mucho más allá de los propios vehículos, ya que la utilización de los mismos y los incentivos asociados jugarán un papel básico. En este último aspecto, hay elementos muy complicados a tener en cuenta: fiscalidad, efecto rebote significativo…

En términos generales, se puede reconocer que los estándares de consumo están permitiendo ciertos avances en las mejoras de la eficiencia energética de los vehículos. Y que a lo mejor en el sector transporte hay que otorgar un papel destacado a la adopción de instrumentos de este estilo.

La industria por su parte es siempre la que ha venido mostrando mayores ganancias de eficiencia energética debido fundamentalmente a su mayor capacidad para reaccionar a las señales de precio y a las tendencias tecnológicas y de consumo. Aun así, todavía sigue habiendo oportunidades de mejora por acometer.

Otro tema importante es la interacción de las políticas y su relación con el grado de liberalización de los mercados, algo especialmente importante en el ámbito del sector residencial. Es lógico que en  un mercado liberalizado las empresas tengan incentivos a vender más energía al ser esta actividad la base de su negocio. Por esta razón, habrá que analizar muy cuidadosamente los incentivos que se introducen a los agentes. La complejidad de todo este tema se pone de manifiesto cuando se comparan los certificados blancos y el fondo de eficiencia. Depende del diseño que uno sea mejor que otro. En el caso del fondo la dificultad proviene de cómo se gestiona y bajo marcos basados en certificados es difícil medir los ahorros en el consumidor individual.

El tema de la financiación también es complejo. La experiencia pone de manifiesto muchas dificultades para captar financiación por parte de los proyectos de eficiencia energética. Se ha identificado como una de las principales barreras la fragmentación de los proyectos (pequeña escala), por lo que podría ser positivo buscar una mayor involucración de la banca comercial.

En cuanto al tema de los incentivos, es destacable que en el ámbito de la eficiencia energética cada agente captura una parte de los beneficios o asume una parte de los costes. A nivel social hay una ganancia clara, pero a nivel individual hay muchas casuísticas que mitigan el apoyo a nivel macro.

Por último, está el tema de la información. La escasez de información y la información asimétrica es otra de las grandes barreras a afrontar.

En resumen:

  • La eficiencia energética debe ser un elemento clave de las políticas energéticas y climáticas.
  • Se ha progresado menos de lo previsto.
  • Los gobiernos por sí mismos son incapaces de solucionar el problema del “gap de la eficiencia energética”. Tiene que entrar la iniciativa privada para llegar a la escala.
  • Hay que tener en cuenta las diferencias entre sectores.
  • Hay que tener en cuenta el efecto rebote.
  • Las medidas diseñadas tienen que tener en cuenta la existencia de un entorno liberalizado donde el cliente no es cautivo.
  • La señal de precio se tiene que trasladar a todos los consumidores.
  • El disponer de financiación no es suficiente, a veces las ganancias de eficiencia no son suficientes para cambiar un comportamiento.
  • En general, nos hace falta mucha más información. Sabemos poco del comportamiento de los agentes. Hace falta más investigación empírica.

Grado de avance y perspectivas en materia de eficiencia energética

Existe un acuerdo general dentro del grupo sobre los insuficientes resultados alcanzados en materia de eficiencia energética. De hecho, un asistente ofrece datos de la Comisión Europea que muestran que se alcanzará un 18% de mejora de la eficiencia energética a 2020, por debajo del objetivo del 20%. Además, indica que será muy difícil alcanzar el objetivo del 27% a 2030.

Por parte de diversos asistentes se comparten experiencias y reflexiones que muestran la existencia del “gap de la eficiencia energética” y las dificultades para abordarlo:

  • Es muy difícil que funcione el negocio de la eficiencia energética. La figura de los ESCOS no ha funcionado en España. Muchas de las empresas que se han creado para ofrecer servicios energéticos han fracasado ante las dificultades que se han encontrado tanto para desarrollar su actividad (el esquema de comunidades de propietarios dificulta mucho la implementación de medidas ante las dificultades para alcanzar acuerdos) como a la hora de optar a subvenciones o ayudas públicas.
  • Dificultades en el funcionamiento de la administración, con divisiones competenciales que no ayudan al diseño de políticas de eficiencia con derivadas fiscales, urbanísticas…
  • Falta de visión integral del sector energético y del impacto de las variables energéticas y tecnológicas sobre este ámbito.
  • La eficiencia energética no suele encontrarse entre las prioridades políticas.
  • El escenario actual de precios bajos de la energía no ayuda a incentivar las inversiones en eficiencia.
  • Muchas de las políticas de eficiencia pueden ser regresivas.
  • Hay mucha incertidumbre asociada a la eficiencia energética. Desde la incertidumbre de tu proceso industrial (¿Cuánto tiempo vas a producir?) al escenario futuro de precios de la energía que vas a asumir.

Por otro lado, a pesar de las dificultades puestas de manifiesto, algunos asistentes destacan el enorme campo de oportunidades que presenta la eficiencia energética, y la necesidad de abordar esta cuestión desde una perspectiva de “alta política”.

Hay ciertas razones para  ser optimista.  Europa ha conseguido mejoras de eficiencia respecto a sus competidores (por ejemplo, la eficiencia del parque automovilístico europeo es el doble que la del parque estadounidense). Además, los principales análisis internacionales otorgan a la eficiencia un papel relevante de cara a la COP 21.

Un asistente propone las siguientes ideas para avanzar:

  • Eliminar subsidios a energías fósiles. El mundo dedica 400 mil millones de euros a subsidiar energías fósiles. Algunos países dedican más a subsidios que a educación.
  • Repensar la asignación de subsidios en sectores. Tendría que haber un menor volumen de subsidios en industria y más al transporte de mercancías. Debería haberse avanzado en este último ámbito.
  • Aprobar códigos técnicos de edificación exigentes.
  • Reforzar la señal de precio de la energía a través de la fiscalidad.
  • Incluir la huella de CO2 en cada producto. Esto sería una medida audaz. Todo ha consistido en culpabilizar a la oferta.

Un integrante del grupo cuestiona el papel de la eficiencia energética y su importancia para reducir emisiones. Hay otras medidas que pueden ser más adecuadas y, además, el efector rebote es bastante elevado.

Este mismo asistente destaca que cualquier análisis de los beneficios de la eficiencia debe hacerse con una vocación amplia teniendo en cuenta los flujos de energía a nivel global. Por ejemplo, en transporte marítimo la eficiencia de los motores ha mejorado muchísimo y esto ha sido una de las causas del aumento en el uso de transporte marítimo. Gracias a esta mayor eficiencia del transporte marítimo muchas industrias se han deslocalizado a países con menores requisitos ambientales y de eficiencia por lo que el impacto podría haber sido incluso un aumento del consumo de energía.

Cerrando las reflexiones sobre este tema, un grupo de asistentes destaca la necesidad de estudiar el potencial y el impacto de las medidas de eficiencia, teniendo en cuenta también el contexto en el que se desarrollen.

Una aproximación sectorial: edificación, transporte e industria

En el ámbito de la edificación, existe un acuerdo sobre la importancia de abordar medidas en este sector, la existencia de problemática de distinta naturaleza que impide que se avance adecuadamente, y la importancia de la financiación a la hora de abordar esta cuestión. Algunas reflexiones individuales:

  • Es difícil que sea rentable abordar actuaciones a nivel individual. Sería más adecuado aprovechar las economías de escala. La rehabilitación de barrios respecto a la edificios presenta muchas ventajas en este ámbito. Además, despertaría también el interés de los grandes agentes.
  • Habría que conseguir ingresos colaterales en los procesos de rehabilitación. Ver que hay muchos barrios susceptibles de aplicar medidas.
  • Más allá de la rehabilitación habría que profundizar en la utilización de la domótica (por ejemplo smart meters. apple home kit… ).
  • En el ámbito de edificios hay que tener en cuenta el fenómeno de la pobreza energética. En muchas comunidades de vecinos, los propietarios no disponen de recursos para acometer mejoras de aislamiento. Hay que valorar la necesidad de destinar recursos públicos a estas políticas.
  • Una medida interesante sería desarrollar un sistema de financiación asociada a la venta de casas, el sector de automóviles dio facilidades a financiación de compra. Esto facilitaría la implementación de proyectos.
  • Las experiencias en rehabilitación de edificios son muy reducidas en España y tampoco se espera un despegue importante a corto plazo.

En cuanto al sector transporte existe un consenso generalizado sobre el impacto positivo que han tenido los estándares para reducir el consumo energético de los vehículos, a pesar de que la tasa de reemplazo de los vehículos es lenta.

También se pone de manifiesto por varios miembros la necesidad de conseguir mejoras adicionales a través de las siguientes intervenciones individuales:

  • Es necesario aplicar políticas para fomentar el interés de los fabricantes de automóviles en desarrollar vehículos eléctricos, híbridos…
  • Hay que tener en cuenta la diferencia entre el corto y el largo plazo. En largo plazo hay un problema de ordenación urbanística y sistema de accesibilidad. Es un tema de mucha envergadura.
  • Otro elemento de relevancia es el transporte ferroviario de alta velocidad y la intermodalidad. Esto puede generar importantes ganancias de eficiencia desde el punto de vista de la logística.
  • A la hora de analizar la eficiencia energética en el largo plazo, lo importante no es tanto el precio de los combustibles sino el coste del capital.
  • Una de las primeras cuestiones a abordar es transmitir adecuadamente todos los costes a las tarifas finales.
  • Hay que tener en cuenta las diferencias entre el ámbito público y el ámbito privado.
    • Desde el punto de vista público, existen las capacidades para desarrollar medidas para reducir el consumo de energía en transporte por carretera. Esto a nivel de empresa individual no sería posible.
    • Desde el punto de vista privado, se pueden aprobar medidas muy efectivas en el marco de la actividad de la propia empresa: promoción del uso del teletrabajo, más videoconferencias, reducción de presencia física en oficinas…

En cuanto al sector industrial, existe un acuerdo sobre los importantes avances que se han conocido. No obstante, varios asistentes ponen de manifiesto la existencia de importantes incertidumbres a la hora de realizar inversiones en eficiencia energética.

En torno a estas ideas hay varias reflexiones individuales:

  • Es importante la aplicación de las Best Available Technologies (BAT).
  • Las políticas de mejora de la calidad del aire han tenido un impacto positivo en la eficiencia energética de la industria.
  • Las incertidumbres son elevadas cuando se plantea la realización de una inversión.
  • Es necesario hacer un análisis cuidadoso de las subvenciones que se otorgan y su impacto.
  • Las medidas de eficiencia energética tienen una vocación transversal y no deberían enfocarse a nivel sectorial.
  • El principal problema es la contaminación política de cualquier tema.
  • Aunque el precio del petróleo impacta en la economía, no se puede hacer política industrial a tenor de lo que pase en el precio del petróleo.

Medidas de carácter transversal

A lo largo del debate, se hace alusión a cuatro grandes aspectos transversales muy importantes para avanzar en el ámbito de la eficiencia energética: la fiscalidad, la financiación, las cuestiones de gobernanza, y los incentivos introducidos por la estructura tarifaria.

En materia de fiscalidad existen varias intervenciones que abogan por la necesidad de abordar una reforma fiscal medioambiental basada en el principio “quien contamina paga”. Esta reforma será especialmente importante en sectores que no están sujetos al sistema europeo de comercio de derechos de emisión (EU ETS, en sus siglas en inglés).

Sobre este tema, una intervención pone de manifiesto la necesidad de tener en cuenta el impacto de este tema de políticas fiscales en términos de regresividad. Algunos análisis han mostrado que pueden penalizar a los consumidores con menos renta.

Varios ponentes destacan que los recursos recaudados se deberían aplicar a políticas de descarbonización (por ejemplo, en el sector transporte) y que el escenario de bajos precios en los combustibles fósiles puede representar una oportunidad para aprobar este tipo de reformas fiscales.

Sobre este tema un asistente destaca que hay que tener mucho cuidado con el diseño y aplicación sobre las tasas al CO2 para que puedan constituirse como catalizadores de proyectos que permitan avanzar en la descarbonización de la economía.

Por el lado de la financiación, se pone de manifiesto la necesidad de tener cuidado a la hora de utilizar el instrumento de las subvenciones. Su diseño debe ser riguroso.

Varios asistentes comentan también las dificultades para financiar proyectos con paybacks muy elevados que, además, se enfrentan a precios de la energía muy volátiles.

En el ámbito de la gobernanza, varios integrantes del grupo destacan que el proceso de organización de las administraciones no ha favorecido la efectividad en el desarrollo y aplicación de las políticas de eficiencia. Este tema se ha ido cambiando y hay posiciones encontradas. La Comisión Europea agrupó en su día energía y transporte y ahora ha agrupado energía y cambio climático. Un asistente comenta que la complejidad de este tema es elevada al ser muy difuso desde el punto de vista jurídico. El fenómeno de la eficiencia incluye muchos elementos: agentes, ahorros, servicios energéticos, procedimientos de diálogo competitivo…

Profundizando en el tema, un asistente señala que los debates suelen centrarse en analizar todo desde la efectividad y eficiencia. Cuando en los procesos de decisión política hay otros temas: equidad, aceptabilidad social…Por eso se opta por subsidios e incentivos directos a pesar de ser la peor de las medidas.

Como dificultad adicional desde el punto de vista de la gobernanza, se destaca que el responsable político que tiene que diseñar la política de eficiencia energética no tiene todos los instrumentos a su mano. Por ejemplo, no tiene los instrumentos fiscales. Y no tiene acceso a diseñar esos incentivos. Para que la política de eficiencia sea efectiva, se requiere más interrelación entre administraciones, departamentos ministeriales…

La estructura de tarifas y, en particular, al aumento del peso del término fijo en la tarifa eléctrica, se ha reconocido por los asistentes como un aspecto de importancia para la eficiencia energética. No obstante, no existe un consenso sobre el signo del impacto. Por un lado, varios asistentes destacan que va en contra de la eficiencia energética al mitigar los incentivos a ahorrar energía. Por el contrario, otros agentes destacan que tiene un impacto positivo sobre la eficiencia al incentivar a los hogares a ajustar su potencia contratada a sus necesidades reales. El término de potencia alto puede incentivar el reemplazo de equipos ineficientes por otros más eficientes. Una medida de penalizar la potencia excesiva puede tener beneficios mayores que un término de energía alto que te lleva sólo a ver a inversiones en el largo plazo.

Una intervención ahonda en el análisis del aumento del término de potencia en la tarifa, señalando que hay que tener en cuenta la ortodoxia regulatoria. La tarifa tiene que reflejar los costes en la forma en que los consumidores impactan en los costes.

Por último, a lo largo del debate se ponen sobre la mesa algunas reflexiones adicionales de carácter transversal:

  • Una potencial medida para abordar el problema de la financiación podría ser la vinculación del pago de la financiación de una medida de eficiencia en el hogar a facturas de los suministros energéticos. El índice de morosidad en este ámbito es muy bajo.
  • Los consumidores estamos inmersos en un cambio generacional. El consumo de energía y las emisiones de CO2 serán dos elementos que tendrán muy presentes las generaciones futuras para valorar su huella. Cada vez habrá más aplicaciones de móvil que te permitan valorar este tema.
  • El desarrollo tecnológico promovido por el sector privado será otro aspecto clave para avanzar en el ámbito de la eficiencia energética.

Un asistente comenta como cierre que se está debatiendo sobre ideas pero que hace falta ir más allá y disponer de estudios e información rigurosa sobre las medidas de eficiencia energética y su potencial. Sólo así se podrá resolver también el debate, manifestado también en la reunión, entre las ventajas e inconvenientes de los estándares y los instrumentos de precio a la hora de incentivar la eficiencia energética.

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Politicas de mitigación del cambio climático. Más allá del carbon pricing. 29 de mayo de 2015

Intervención inicial

La presentación inicial para guiar el debate gira en torno a cinco ejes:

  1. Suficiencia del carbon pricing para alcanzar los objetivos de mitigación del cambio climático.
  2. Necesidad y suficiencia de los mecanismos de carbon pricing.
  3. Mix de instrumentos para descarbonizar la economía.
  4. Criterios para elegir instrumentos.
  5. Centrarnos en el caso concreto para el horizonte 2030 en la UE/España.

En el primer punto, se pone de manifiesto que ni siquiera con unos precios elevados del CO2 es suficiente para abordar el reto del cambio climático. Aunque desde una perspectiva teórica es la solución óptima bajo un contexto ideal, existen fallos o barreras de mercado que modifican esta situación. Algunos ejemplos son:

  • Sistema de precios / marco fiscal con distorsiones de partida.
  • Fallos de mercado en los sistemas de innovación.
  • Fallos de información (información asimétrica…).
  • Racionalidad limitada.
  • Externalidades de red, economías de escala.
  • Fallos del mercado de crédito.
  • Fallos de gobierno (presiones, corrupción…).
  • Multiplicidad de criterios de selección, más allá de la eficiencia: equidad distributiva, aceptabilidad política…

Todos estos son problemas comunes a otro tipo de políticas. Pero, además, el cambio climático tiene problemas específicos: es un problema global no uniforme (no todos los agentes contribuyen de la misma forma ni se ven afectados igual); es un problema dinámico (lo que importa es el stock). Existen problemas de equidad distributiva intergeneracional y geográfica e interacciones con otros objetivos (salud, seguridad alimentaria,…), lo que otorga un papel importante a los juicios de valor y las consideraciones éticas.

En resumen, no se pueden reducir las emisiones sólo con un precio al carbono. A lo mejor hay que ir a políticas no óptimas pero razonables. Por ello se deberán considerar otros elementos y la coordinación de instrumentos se convierte en algo crítico para aprovechar sinergias y evitar distorsiones adicionales.

En cuanto al segundo aspecto, se destaca que si bien el precio de CO2 no es suficiente para mitigar el cambio climático por sí mismo si es necesario. La señal de precio es esencial para guiar las inversiones y evitar aquellas que son intensivas en carbono. Ha servido para introducir el coste del CO2 en los negocios. Y permite equilibrar un poco el campo de juego entre las distintas opciones energéticas, algo importante en un contexto actual de sobreabundancia energética.

Además, es importante tener en cuenta los recursos económicos que genera un sistema de carbon pricing (ya sea un esquema de subasta de derechos de emisión o un marco fiscal) y su reciclado en la financiación de políticas de descarbonización.

El tercer punto de la intervención muestra los instrumentos disponibles más allá de poner un precio al CO2, entre los que se pueden destacar:

  • Estándares; la más extendida.
  • Subvenciones; que es equivalente a una imposición por emitir pero tiene otras implicaciones que hacen menos recomendable este instrumento (no genera recursos, no cumple con el principio de quien contamina paga…).
  • Acuerdos voluntarios.
  • Políticas de financiación pública de I+D, políticas tecnológicas, sistemas de propiedad intelectual, fomento de utilización de nuevas tecnologías…
  • Políticas de información (etiquetado, certificación…).
  • Regulación verde (Green macro prudential regulation). Establecer ratios de requerimientos de reservas de capital en función de si la inversión va dirigida a un aspecto medioambientalmente sostenible.

En cuarto lugar, se plantean varios aspectos a considerar para elegir la combinación de instrumentos más adecuada. Habría que dar unos pasos ex ante. Hay que analizar el mayor número de datos posibles (recopilación y tratamiento de datos), desarrollar escenarios, analizar interacción de objetivos, ver incertidumbres…

Hay que establecer criterios de evaluación de las políticas, pautas e indicadores, mecanismos de flexibilidad, sistemas de monitorización y seguimiento continuo…

Se realizan tres consideraciones: 1) igual de importante es no subestimar el problema que sobreestimarlo; 2) importancia de procesos participativos para mejorar la aceptabilidad de las medidas; y 3) necesidad de evitar intervención, disminuir barreras para la experimentación bajo control.

Se destaca la importancia de la calidad de las instituciones y la credibilidad para las inversiones.

Por último, se describe brevemente el contexto europeo y su marco de objetivos a 2030 (reducción de las emisiones de GEI de un 40% respecto a 1990; 27% de participación de energías renovables; 27% de mejora de eficiencia energética). Entre los instrumentos a nivel de la UE, se destacan:

  • Carbon pricing como elemento central. Se han aprobado medidas recientemente para fortalecer la señal de precio de CO2 (Mecanismo de Reserva de Estabilidad, conocido como MSR en sus siglas en inglés). Es destacable la ausencia de medidas fiscales a nivel europeo en este ámbito.
  • Políticas específicas de apoyo a las energías renovables. Existen mecanismos concretos de apoyo.
  • Políticas de apoyo a la eficiencia energética. La visión de la UE en este punto distingue dos grandes aspectos: por un lado, flexibilidad a los estados miembros; y por otro, un nivel más detallado donde se incluyen estándares y políticas de información, tarificación dinámica en tiempo real, políticas de financiación…
  • Políticas de almacenamiento de carbono.
  • Financiación coordinada de determinadas infraestructuras.
  • Políticas sectoriales (ej. transporte).
  • Política de I+D centrada en financiación.
  • Políticas transversales para información.

Suficiencia de precio de CO2 para hacer frente al cambio climático de forma efectiva

Existe un consenso en el grupo sobre la importancia de introducir la señal de coste al CO2 (carbon pricing) para avanzar en los objetivos de descarbonización y se considera un aspecto necesario. Sin embargo, no es suficiente para abordar el reto de forma efectiva y se requieren otras medidas.

Varios asistentes destacan la necesidad de que el precio al CO2 se enmarque dentro de una profunda reforma fiscal que también incorpore unos principios de sostenibilidad a la hora de destinar los recursos recaudados.

Sobre la idea de que el carbon pricing no es suficiente se introducen los siguientes matices en intervenciones individuales:

  • Es imposible que el precio único del CO2 marque la señal para todas las palancas. Así un precio del CO2 más alto produce una transferencia de renta a los países productores de gas. El precio único no optimiza el sistema por lo que son necesarias otras políticas.
  • Un instrumento que puede complementar al precio del CO2 son los estándares tiene un efecto claro (por ejemplo, se ha invertido en desulfuradoras por estándares).
  • Estamos a años luz de un mercado global de CO2

Algunos asistentes, por otro lado, destacan que el carbon pricing sirve para abordar otras muchas cuestiones más allá del cambio climático. Así, en general es mejor poner impuestos sobre el carbono que sobre el capital. En términos prácticos poner impuestos a los hidrocarburos es equivalente a poner impuesto CO2.

Un asistente muestra un escepticismo importante en torno a la idea de establecer mecanismos de carbon pricing de forma aislada en una región si sus competidores no han establecido mecanismos equivalentes. Hay existencia de free riders tanto desde el punto de vista geográfico como generacional. Es un problema de gobernabilidad mundial que es muy difícil de solucionar. El reto es conseguir una señal de largo plazo y a ser posible cómo conseguir que esa señal sea lo más neutra tecnológicamente y aproveche al máximo la capacidad emprendedora e innovadora. Hoy por hoy ese mercado de CO2 va a estar sometido a tanta incertidumbre que va a ase poco relevante para condicionar las emisiones de largo plazo.

A la hora de plantearse establecer mecanismos de carbon pricing hay que tener en cuenta dos aspectos adicionales: 1) penalizaciones ante incumplimientos y 2) sistema de compensación en frontera para permitir el cumplimiento de los objetivos sin perjudicar la competitividad.

Combinación de instrumentos para la descarbonización

Los integrantes del grupo muestran un acuerdo en términos generales con la necesidad de utilizar una combinación de instrumentos disponibles para avanzar en la descarbonización de la economía (precio al CO2, estándares, políticas de información, políticas de R+D+i…). Sin embargo, hay intervenciones que hacen más hincapié en medidas neutras desde el punto de vista tecnológico mientras que otras apuestan decididamente por ámbitos concretos, como puede ser el desarrollo de objetivos vinculantes y marcos de apoyo específicos a las energías renovables o a la eficiencia energética.

Varios asistentes destacan que hay que utilizar todos los instrumentos, de forma racional, con un análisis de eficiencia y efectividad para cada medida. Hay ciertos sectores que asimilan muy bien el coste. Por ejemplo, los sometidos a la normativa de gases fluorados han cambiado las instalaciones para minimizar emisiones ante el establecimiento de un impuesto. Pero esto ha funcionado porque el emisor era muy racional (empresas que minimizan costes).

Un integrante, destaca que hay centrarse en necesidad de innovación y nuevas tecnologías para descarbonizar la economía global al mínimo coste. Además hay que ver como compensar a los que van a perder. Entre las medidas que propone se destacan:

  • Incentivos neutros desde una perspectiva tecnológica tanto para la demanda como la oferta.
  • Comprometerse a un paquete financiero.
  • Reconocer los fallos de mercado en la I+D, habrá que dedicar recursos a este tema para avanzar en la curva de aprendizaje de las tecnologías.
  • Introducir subastas para establecer apoyos a las tecnologías bajas en CO2.
  • Eliminar los subsidios de los fósiles.
  • Introducir estándares de emisiones (emission performance standards), que podrían ser por planta o por portfolio como en Estados Unidos.

En Europa hay que promover la innovación para liderar esta trasformación, enfocándonos en reducir emisiones en el largo plazo.

Otro asistente destaca la necesidad de distinguir al inversor racional del “emocional”. Cuando el agente que realiza la decisión de invertir es emocional (alguien comprándose un automóvil o una casa) el precio del CO2 es menos efectivo que un estándar. Así en el caso del automóvil funciona mejor un estándar que limite las emisiones en gramos por km. Esto funciona mejor que poner un precio de CO2 a la gasolina. Esto ocurre porque en todas las decisiones donde hay una inversión inicial muy fuerte la gente intenta minimizar esta y no se plantea el futuro.

Según este miembro del grupo, la imposición o el precio de CO2 van ligados a un tema local mientras que cada vez más los productos son globales. A veces es más eficiente establecer  estándares o etiquetado para abordar retos globales. Además, otro eje importante pueden ser las compras públicas (que en España suponen el 18% del PIB). El estado puede tratar de dinamizar estas tecnologías bajas en carbono a través de sus políticas de compras.

Otra intervención destaca que la reducción de emisiones pasa por eficiencia energética y energías renovables. Por eso, establecer objetivos sin políticas vinculantes en estos dos ámbitos es no creerse realmente la urgencia de abordar el problema.

En el ámbito de la demanda, las políticas fiscales con discriminación positiva a favor de tecnologías que se quieren implantar es un paso obligado. Por ejemplo, políticas fiscales favorables a la introducción del vehículo eléctrico.

También es importante el desarrollo urbanístico (el 80% de las emisiones se producen en ciudades). Si este tipo de objetivos no se traslada a este ámbito (ayuntamientos) para que se saquen objetivos y ordenanzas adecuadas, difícilmente se va a poner avanzar en la descarbonización de la economía.

Marco europeo de carbon pricing

En términos generales, se reconoce por los miembros del grupo la importancia del esquema europeo de comercio de derechos de emisión para cumplir el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (especialmente teniendo en cuenta que se establece un techo de emisiones cuyo cumplimiento se asegura por el propio diseño del esquema). La importancia de este esquema es mayor aún si se tiene en cuenta que es muy difícil desarrollar marcos fiscales a nivel comunitario (al necesitarse unanimidad a la hora de aprobar cualquier cuestión de este estilo).

Por otro lado, varios integrantes del grupo destacan la importancia de utilizar en Europa otros instrumentos adicionales para avanzar en la descarbonización. Esta idea se complementa con las siguientes reflexiones:

  • Sería necesario plantearse eliminar subvenciones a los combustibles fósiles y una transición desde un sistema de subsidios a las energías limpias a un sistema de impuestos que incorpore las externalidades negativas adecuadamente (reducir los incentivos a las soluciones y aumentar el coste a los que generan el problema).
  • No se puede perder de vista el objetivo global: hay que reducir emisiones y su incremento viene por los países emergentes. La solución es hacer más accesibles las tecnologías limpias a países que están creciendo. Hay que ir a que los países en vías de desarrollo utilicen las tecnologías menos contaminantes. El esfuerzo de los países desarrollados tiene que ser hacerlas accesibles. Si el carbon pricing sirve para eso bien, pero no hay que perder de vista la solución.
  • Dar la señal económica de precio de CO2 suficientemente elevada para fomentar el despliegue de las tecnologías bajas en carbono es muy complicado. Desde luego, en el escenario de precios actual del sistema europeo de comercio de derechos de emisión no se está dando.
  • Desde el punto de vista de la financiación, sí tiene sentido el principio de “quien contamina paga” y que se graven las externalidades negativas por parte del sistema fiscal (y lo hagan todos, no sólo los sectores del ETS).
  • Es necesario un importante esfuerzo de coordinación de los objetivos e instrumentos de política energética y climática, que no se ha producido todavía en Europa.
  • Sería conveniente centrarse es fomentar el I+D+i para disponer de tecnologías bajas en carbono a un coste razonable.
  • Por último, habrá que tener en cuenta el riesgo de carbon leakage y desarrollar instrumentos para mitigarlo sin menoscabar la integridad ambiental del esquema de carbon pricing en Europa.

Reflexiones de cierre del debate

A continuación se incluyen unas reflexiones para cerrar el debate por parte del miembro del grupo que ha presentado el tema:

  • El debate muestra la complejidad del tema (diversidad de criterios, de objetivos…). El precio del CO2 no parece que sea la herramienta suficiente aunque ha logrado importantes resultados.
  • La neutralidad tecnológica es difícil de alcanzar más allá de los mecanismos de precio. Por ejemplo, los estándares no son neutrales y además, son difíciles de negociar a nivel internacional.
  • La teoría económica siempre se ha centrado en la eficiencia, pero no hay que olvidar la efectividad, la viabilidad de los instrumentos seleccionados…
  • El tema de discriminación fiscal positiva es equivalente a un sistema de subvenciones.
  • Hay que analizar el coste de mitigación por tonelada de CO2 de las medidas alternativas al carbon pricing.
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Ponerle precio al carbono (“carbon pricing”): el reto político de la lucha contra el cambio climático. 27 de Marzo de 2015

  1. Intervención inicial

El reto político de la lucha contra el cambio climático ha adquirido una importancia creciente en el marco del proceso de negociaciones de cara a la COP[1] de Paris (que se celebrará en diciembre de 2015). Esto ha dado origen a multitud de grupos de trabajo internacionales sobre “carbon pricing”. En la actualidad ya es de conocimiento público un primer borrador de acuerdo y los países tendrán que ir presentando ante Naciones Unidas (NNUU) sus objetivos de reducción de emisiones (“contribuciones”) hasta octubre de 2015. En noviembre está previsto que NNUU presente un informe que agregue todas las contribuciones, en el que valorará si son suficientes para alcanzar la senda de los 2oC.

En cuanto a los contenidos del borrador de acuerdo, todavía se incluyen referencias a perseguir el objetivo de los 2 OC. Ese texto negociador ofrece diferentes alternativas tanto de objetivos como de instrumentos. Entre estas alternativas, se puede encontrar el establecimiento de un precio al CO2 a través de distintos mecanismos. Todavía no se sabe cómo se integrará este aspecto en el acuerdo final. Esta será una de las piedras angulares para avanzar en la lucha contra el cambio climático.

Otro de los elementos destacables del proceso actual es que todos los países deberán colaborar en la reducción de emisiones (se rompe el criterio del Protocolo de Kioto).

En este marco, el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, en sus siglas en inglés) pone de manifiesto que dotar de un precio a las emisiones de CO2 es la manera más eficiente de reducir emisiones. Este grupo también destaca que se debe producir un desacoplamiento entre crecimiento económico y emisiones de CO2; y se recomienda entrar a valorar los beneficios de la economía baja en carbono (por ejemplo, en términos de calidad del aire y de salud…).

En este intento de que la COP de Paris sea un éxito (y se evite lo ocurrido en la de Copenhague), se está haciendo especial hincapié, tanto desde el sector público como privado, en la necesidad de poner un precio al CO2[2]. Cuando se habla de establecer una señal de precio para el CO2, se dispone de dos instrumentos básicos:

  1. Impuesto sobre las emisiones. Este instrumento resulta muy adecuado para gravar a los sectores difusos y su aceptación social está muy ligada al compromiso político de los fondos recaudados[3]

Ejemplo del desarrollo de este tipo de instrumentos lo encontramos en la British Columbia (Canadá), donde se ha establecido un impuesto bajo el principio de neutralidad recaudatoria. Así, la recaudación se utilizará para bajar el impuesto sobre la renta y el impuesto de sociedades. Esto ha tenido un impacto en la reducción del consumo de hidrocarburos gravados por la carbon tax, permitiendo un desarrollo económico más sostenible en esta región frente al resto.

  1. Mercado de derechos de emisión. Sobre este instrumento hay varios aspectos a clarificar:
  • No se trata de un mercado espontáneo. Exige el desarrollo de regulación.
  • Resulta esencial determinar mecanismos de estabilización de precios
  • Importante minimizar el uso de la libre asignación, y utilizar sistemas de subasta.
  • Utilización eficiente de los fondos recaudados mediante subasta.
  • Resulta imprescindible el definir con claridad a los sujetos obligados.
  • Es necesario la creación de un cap de emisiones, siempre inferior al BAU.
  • Hay que fijar claramente las reglas que marcan el funcionamiento de los mecanismos de flexibilidad así como del intercambio de derechos de emisión entre distintos mercados que, en una última etapa, favorecerán la conexión de los mismos.

La evolución natural es que se creen mercados regionales y se vayan creando criterios de convergencia y conexión. Un ejemplo que se cita es la conexión entre California y Quebec.

Para el éxito del mercado de derechos de CO2 se deberán dar tres condiciones:

  • Señal clara de precios.
  • Predecibles a medio plazo.
  • Que se diseñe para apoyar el crecimiento económico.

Sobre este último punto, existe cierto consenso en las intervenciones en los foros internacionales sobre el hecho de que crear una señal de CO2 no es un elemento que reste competitividad sino que, por el contrario, apoya un modelo de crecimiento distinto, con una mayor sostenibilidad económica y medioambiental. Un modelo contrario al que se busca con el establecimiento de subsidios a los combustibles fósiles.

En ocasiones se tiende a pensar que la creación de una señal de precio a las emisiones de CO2 ha sido algo desarrollado exclusivamente en Europa (donde existe un mercado de CO2 a nivel europeo e incluso países como Francia han aprobado adicionalmente tasas al CO2), pero la creación de mecanismos de estas características ha avanzado a lo largo de los últimos años existiendo diferentes proyectos en marcha en otros países:

  • En Estados Unidos no hay una iniciativa a nivel federal, pero algunos estados como California tienen en marcha mercados de CO2.
  • En Canadá también se cuentan con mercados a nivel estatal (por ejemplo, Alberta)
  • Australia contó con un sistema de comercio de CO2, que ha sido retirado aunque, con motivo de la COP de Paris, se encuentra en estudio la posibilidad de reintroducirlo. Esto de quitar y poner crea volatilidad política…
  • Otros ejemplos de países con mercados de CO2 son: Nueva Zelanda y Kazajstán.

En definitiva, el 22% del total de las emisiones globales de CO2 tienen algún sistema de precios de carbono.

Desde el punto de vista del contexto europeo, uno de los aspectos más relevantes es el marco de objetivos a 2030, en el que se ha aprobado un objetivo vinculante de reducir las emisiones de CO2 un 40% en 2030 respecto a 1990.[4] En este marco, se han producido importantes declaraciones de empresas y patronales muy rotundas a favor de que se apruebe un mecanismo para dotar de estabilidad y reforzar la señal de precio de CO2 (Mecanismo de Reserva de Estabilidad del Mercado -MSR en sus siglas en inglés) que se espera que entre en vigor en 2017. Aunque sobre este punto hay cierta incertidumbre ya que por ahora no hay un acuerdo en el marco de la tramitación comunitaria. El Consejo Europeo está apoyando la entrada en funcionamiento en 2021[5] mientras que el Parlamento Europeo apoya su inicio en 2018.

Sobre la ausencia de un impuesto al CO2 a nivel europeo, hay que tener en cuenta que la Unión Europea es una unión de países con intereses no siempre alineados, lo que dificulta enormemente el desarrollo de este tipo de medidas al ser necesaria unanimidad para aprobar cuestiones fiscales. No obstante, algunos estados miembros ya han ido aprobando iniciativas a nivel nacional.

Más allá del precio del CO2, dos cuestiones de importancia en términos de política energética en la UE son: el proyecto de Unión Energética y la creación de un nuevo modelo de gobernanza.

Desde el mundo empresarial se echa en falta una mayor estabilidad en la señal de precio al CO2, pues muchas empresas ya condicionan sus estrategias en función del precio del CO2 y la inestabilidad en este sentido está empezando a condicionar su capacidad para acceder a financiación. Hay fondos de pensiones y de inversión que prefieren huir de entornos que estén muy expuestos al CO2 debido al alto grado de incertidumbre existente sobre la evolución futura de su precio.

Algunas conclusiones para cerrar la intervención inicial:

  • Los mecanismos de precio del CO2 son una herramienta más a disposición de los responsables de política energética.
  • En la actualidad existe un fuerte impulso político de cara a la COP 21.
  • El nuevo acuerdo debería incorporar principios generales de cara a definir un precio del carbono.
  • Se debe asumir que las políticas de reducción de CO2 no tienen por qué restar competitividad
  • Habrá que explorar las opciones para crear un único mercado global de carbono.
  1. Instrumentos básicos: mercados, impuestos y otros

Existe un cierto consenso cuanto a la capacidad del mercado europeo de derechos de emisión para cumplir con el objetivo de reducción de emisiones marcado. Sin embargo, se cuenta con ciertas dudas sobre la capacidad de este mecanismo para incentivar reducciones estructurales a través de un cambio tecnológico y de hábitos de consumo así como sobre la viabilidad política de un eventual escenario de precios del CO2 elevados.

En torno a esta idea se realizan las siguientes intervenciones individuales:

  • Es necesario aprender de los errores que se han ido cometiendo, sin que ello signifique tener que renunciar a los mecanismos de mercado.
  • La viabilidad política de escenarios de precios elevados de CO2 puede verse comprometida. Habrá que analizar el impacto que ello tendría sobre la competitividad de la economía y la asequibilidad de la energía. En este sentido será relevante analizar el grado de proliferación de este tipo de mecanismos pues cuando el coste de este tipo de medidas es asumido únicamente por una región se pueden generar desequilibrios que dañen su competitividad.
  • El precio del CO2 debe ser suficiente para hacer frente a la externalidad ambiental que generan las emisiones.
  • El mercado resulta más efectivo que el impuesto si el objetivo es la reducción de emisiones, pero no es señal suficiente para desarrollar un cambio tecnológico.
  • Algunos elementos interesantes para avanzar en creación de una señal de CO2 efectiva y eficiente a lo largo de la economía:
    • La existencia de mecanismos de flexibilidad, con la suficiente holgura como para absorber el impacto de shocks.
    • El establecimiento de impuestos, teniendo en cuenta que su aceptabilidad social irá unida a la utilización de los fondos recaudados.
  • Una experiencia interesante es el caso del Reino Unido, donde se ha creado un suelo (“floor”) al precio de CO2, reforzando la señal que se ofrece desde el mercado europeo de CO2. Esto está teniendo un impacto sobre los precios de la electricidad y el gas natural en Reino Unido. Sobre este tema se realizaron dos matizaciones. Un integrante del grupo destaca que en Reino Unido hay un régimen de exenciones fiscales para la industria. Otro participante, señala que el modelo de Reino Unido, con la energía más cara que ningún otro país de Europa, no ha contribuido al modelo de desarrollo de Reino Unido, expulsando a la industria pesada. El impacto de esta política se ha visto mitigado por el elevado peso de los servicios (en especial, las finanzas) en la economía británica.

En cuanto a los sectores difusos (transporte, residencial, institucional,…), no existe un consenso claro. Algunas intervenciones destacan la necesidad de una Reforma Fiscal Medioambiental mientras que otras hacen hincapié en la existencia de estándares y normativas que están siendo efectivas en este ámbito.

Un integrante del grupo destaca la dificultad de aplicar un impuesto a los hidrocarburos a pesar de defender la necesidad de abordar una Reforma Fiscal Medioambiental. La reducida elasticidad de la demanda de hidrocarburos al precio podría reducir su efectividad. Por el contrario, otro miembro destaca que una elasticidad reducida justifica la introducción de impuestos según la Regla de Ramsey. Siguiendo su argumentación, se remarca que habría que introducir una señal de precio de CO2 al transporte antes de abordar una reforma fiscal medioambiental en su conjunto. Una parte de los intervinientes señala que es necesario equilibrar el campo de juego en sectores como el transporte.

En el ámbito de la fiscalidad, se completa el análisis con las siguientes ideas:

  • La fiscalidad verde tiene que jugar un papel cada vez más importante. No tiene sentido que no gravemos el CO2 reduciendo la fiscalidad del empleo.
  • Es necesario analizar los mecanismos de transmisión de una decisión política a los agentes económicos.
  • Resulta imprescindible contar con un análisis que permita conocer las implicaciones sobre la competitividad, y la eficacia de introducir un impuesto que altere los precios relativos de los combustibles. Será necesario tener también en cuenta el efecto redistributivo.
  • Habrá que renunciar a la simplicidad de contar con un único instrumento ya que la señal  que se deriva de él no ha sido suficiente para condicionar ninguna decisión económica de inversión, pues no ha modificado la orden de mérito entre tecnologías.
  • Existe un consenso sobre la necesidad de homogenización que podría llevarse a cabo mediante la modificación de la directiva fiscal, estableciendo, de este modo, al menos una estructura común (por impuesto energético y por emisiones).

Otro asistente destaca que la política fiscal puede ser un buen complemento al mercado de emisiones, que como herramienta teórica tiene muchos méritos. El hecho de que el precio se sitúe en niveles reducidos no implica que el mercado no funcione si no que necesita un refuerzo.

En cuanto a los estándares, varias intervenciones destacan su efectividad. No obstante, un asistente hace hincapié en la necesidad de rigor a la hora de establecerlos. La configuración actual de algunos comités técnicos que trabajan en esta materia tiene sesgos al contar con integrantes de la industria. Se pone el ejemplo de los BREFs (contaminación atmosférica).

  1. La experiencia europea

Existe un cierto consenso sobre la efectividad del sistema europeo de comercio de derechos de emisión (EU ETS, en sus siglas en inglés) en el cumplimiento del objetivo de reducción de emisiones en el horizonte 2020. Sin embargo, varias intervenciones destacan que las interacciones con otros instrumentos y objetivos (energías renovables y eficiencia energética) y la ausencia de determinación política de cara a alcanzar un precio elevado de CO2 ha tenido como consecuencia una señal débil, insuficiente para dar las señales necesarias para descarbonizar la economía en el largo plazo.

Para fortalecer la señal de CO2, como medida de corto plazo, se está negociando la aprobación del MSR que, previsiblemente, detraería derechos del mercado cuando exista una situación excedentaria e inyectaría cuando haya déficit, contribuyendo así a estabilizar el precio del CO2. Las posturas entre el consejo y el Parlamento Europeo son distintas.

Algunas reflexiones individuales en torno a este tema:

  • No se debe mantener una visión negativa sobre los logros alcanzados en Europa. Se han hecho muchas cosas, se ha creado una commodity (el CO2)… Ahora es necesario encontrar un mecanismo que gestione la liquidez de dicha commodity, del estilo del banco central europeo. Para ello, el MSR puede ser de utilidad. Además, es necesario aislar el funcionamiento de este mercado del elemento regulatorio (cada agente debe analizar su curva de costes marginales de mitigación y ver si la transacción a realizar le ofrece beneficios).
  • Falta de credibilidad de la señal de precios resultante del mercado. Existen riesgos de intervenciones ante precios elevados del CO2, lo que distorsiona el funcionamiento del mercado, limitando la capacidad de esta señal de precios para determinar las inversiones futuras. Un precio de 20 euros no se aguantaría, se intervendría. El modelo de mercado e intervenciones no es un buen modelo.
  • Las políticas para fomentar el I+D deben jugar un papel clave para la descarbonización.
  1. Marco global: NNUU y las negociaciones de cambio climático

Existe un consenso amplio sobre el fracaso de los Mecanismos de Desarrollo Limpio como elemento incentivador de las inversiones en descarbonización de la economía. Los precios de los créditos de reducción de emisiones (CERs, en sus siglas en inglés) obtenidos por estos proyectos se han hundido y Naciones Unidas ha modificado su posición sobre estos mecanismos generando una elevada incertidumbre entre los inversores.

Por parte de algunos asistentes, se destaca que el precio de los CERs se está constituyendo como un suelo, en gran medida debido a la debilidad de la demanda (centrada en Europa), y que NNUU no ha sido capaz de crear un mercado más allá del mero planteamiento teórico.

En el marco de las negociaciones internacionales que están teniendo lugar de cara a la COP de Paris se producen algunas reflexiones individuales:

  • Necesidad de avanzar en la aplicación global del concepto huella de carbono. Se destaca que se producen desequilibrios si se grava las emisiones locales mientras que se importan productos que no incorporan esos costes en su fabricación.
  • De cara a futuro, la transparencia es un instrumento: la huella de carbono va a dar una trazabilidad a lo que hace cada producto o actuación
  • La Convención Marco de Naciones Unidas tiene que seguir jugando un papel importante en materia de liderazgo y de coordinación de todo este proceso. El mecanismo bottom up puesto en marcha, en base a contribuciones de países, puede ser útil para facilitar la aparición y coordinación de elementos de carbon pricing.
  • En la COP de Paris habría que aprobar un objetivo de CO2. Tema muy complicado por las divergencias de intereses en países.
  • Uno de los problemas claves es la gobernanza pese a que desde la esfera política no se percibe como prioritario.
  1. Impacto de la señal de precio de CO2 (competitividad, desarrollo tecnológico…)

Existe un consenso generalizado sobre la necesidad de avanzar en la descarbonización de forma eficiente, minimizando las distorsiones y los subsidios. No existe un acuerdo general sobre el impacto de la reducción de las emisiones de CO2 en la competitividad. Algunas intervenciones destacan que el impacto directo de estas políticas de descarbonización está haciendo que la competitividad europea se resienta. Otras, por el contrario, destacan que no está clara esa relación entre descarbonización y pérdida de competitividad, incluso podría haber un impacto positivo al favorecer la eficiencia y el desarrollo de nuevas tecnologías.

En el caso europeo, los objetivos de descarbonización han servido para incorporar estándares en la industria del automóvil o en construcción que generan beneficios adicionales; por ejemplo, han sido de gran utilidad para reducir la contaminación y generar valor añadido en la industria.

Existen dudas, compartidas entre varios asistentes, sobre los resultados conseguidos en Europa en materia de desarrollo tecnológico, tras la implementación de políticas de lucha contra el cambio climático. Una intervención destaca que la descarbonización se está produciendo de forma muy cara, a través de subsidios y encareciendo el precio de la electricidad. Esto también está introduciendo distorsiones sobre la innovación. Propone apoyar la innovación tecnológica estableciendo un suelo al CO2 o fijando objetivo de intensidad de emisiones.

Una última intervención concreta más sobre aspectos a tener en cuenta cuando se analiza el impacto económico del ETS:

  • A la hora de valorar el ETS, hay que tener en cuenta que su objetivo no es reducir emisiones de forma coyuntural sino conseguir una reducción permanente de emisiones.
  • En cuanto a la competitividad, hay que conseguir un desacoplamiento de las emisiones y el crecimiento económico y analizar el impacto real desglosando los distintos costes de los sectores.
  • Habrá que utilizar los fondos recaudados para mejorar la innovación.

[1] Conferencia de las Partes.

[2] Se han desarrollado varias iniciativas para buscar un cierto grado de consenso sobre esta materia. Podemos destacar de entre esas iniciativas el documento realizado por el Banco Mundial y la agenda marcada por el Foro de Davos. En ella se ha dedicado un espacio importante a discutir este tema consiguiendo cierto grado de alineamiento en los planteamientos.

[3] Esta situación contrasta con las posibilidades que ofrece la legislación española donde los impuestos no pueden ser finalistas.

[4] También hay un objetivo de energías renovables y de eficiencia energética (no vinculante).

[5] Esta posición puede verse modificada a lo largo de la negociación ya que hay 15 países de los 28 que apoyan que el MSR entre en funcionamiento con anterioridad.

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